政策解读-对《关于矿业权有偿处置有关问题的通知》的理解和建议

2023年2月3日，自然资源部办公厅、财政部办公厅联合下发了《关于矿业权有偿处置有关问题的通知》（自然资办函〔2023〕223号，以下简称“223号函”）。223号函在《财政部、国土资源部关于印发<矿业权出让收益征收管理暂行办法>的通知》（财综〔2017〕35号，以下简称“35号文件”）的基础上，着眼于矿业权价款和矿业权出让收益制度衔接，针对矿业权有偿处置具体问题做出了进一步厘清和界定。

一、关于223号函的具体理解

223号函共规定三项内容，对照三项内容笔者一一阐述：

（一）延续35号文件思路，进一步明确有偿处置中缴纳价款对应资源储量的关系，强化矿产资源国家所有者权益

因为在35号文件实施之前，对矿业权人以无偿方式取得国家出资探明矿产地的探矿权后又自行投入勘查的，在矿业权有偿处置过程中，按照当时规定评估机构应在评估结果中区分出属于国家出资形成的矿业权价款部分，矿业权人仅是将国家出资形成的矿业权价款予以缴纳，即完成了有偿处置。

按照35号文件中 “申请在先方式取得探矿权后已转为采矿权的，如完成有偿处置的，不再征收采矿权出让收益”的规定，一宗矿业权中既有国家出资也有企业自行出资的，只要已经将国家出资形成的矿业权价款部分缴纳，可以理解成已经完成有偿处置，不需要再征收采矿权出让收益。

这种理解从字面来说虽然不能说错误，但如果将国家、企业共同出资形成矿业权和企业完全自行出资形成矿业权对照分析，就会得出仅仅缴纳国家出资部分矿业权价款就认为全部矿业权已经完成有偿处置，不符合《国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知》（国发〔2017〕29号）和35号文件原意，没有实现维护国家矿产资源所有者权益的目的。

可见，223号函第一条是对35号文件的“打补丁”，通过明确缴纳价款对应资源储量的关系明确有偿处置的范围，进一步确定企业自行出资勘查对应的资源储量，需要继续缴纳矿业权出让收益。

（二）明确以往地方政府违规征收的“矿业权价款”的问题

在矿产资源管理实践中，地方政府违反原财政部、国土资源部关于探矿权价款采矿权价款管理政策规定，对于以申请在先方式取得且不涉及国家出资探明矿产地的探矿权或者采矿权，有的按照“空白区”面积标准征收一定额度的探矿权价款或者采矿权价款，有的在探矿权和采矿权两个阶段分别征收价款。

对于上述情形，223号函第二条中明确：第一，按面积核算并征收“价款”的，不属于完成有偿处置。涉及转采矿权的，应按35号文件的有关规定缴纳采矿权出让收益；第二，矿业权人申请退还已违规征收的“价款”，应按规定予以退还。

（三）明确采用出让收益率形式征收矿业权出让收益

对于前面（一）（二）中涉及的需要继续征收出让收益的矿业权，从降低矿业权人投资建设期间资金成本，有利于推进矿山开发建设的角度，对于符合35号文件规定的“对属于资源储量较大、矿山服务年限较长、市场风险较高等情形的矿业权，可探索通过矿业权出让收益率的形式征收”，223号函直接规定采用出让收益率的形式，在矿产品销售过程中进行征收。

二、对223号函规定内容的几点意见

（一）223号函明确以往有偿处置中缴纳价款对应资源储量的关系，规定除国家出资部分以外，企业自行出资勘查对应资源储量需要继续缴纳矿业权出让收益，属于延续和强化35号文件的错误规定。

35号文件公布实施后，引起行业内相关人员广泛关注和批评。笔者以为，35号文件规定内容主要错误不在于基准价的高低或者一次性征收还是分期征收，从平衡矿产资源开发和经济社会发展需要的角度出发，政府有权制定有利于促进矿业开发或者限制矿业开发的法律政策，有权调整矿产资源开发中政府和矿业权人的利益分配，价高或者价低、一次性征收还是分期征收、按出让金额征收还是按出让收益率征收并无对错。35文件主要问题是违反立法基本原则：

一是35号文件违反上位法规定。《中华人民共和国立法法》第八十八条第二款规定：“行政法规的效力高于地方性法规、规章。”第八十条第二款规定：“部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。”国务院第240号令、241号令明确规定申请国家出资勘查并已经探明矿产地的探矿权或者采矿权，才属于需要缴纳探矿权价款或者采矿权价款的情形，35号文件仅仅作为部门规范性文件，在行政法规有明确规定情况下，公然违反上位法规定且没有合理性。

二是35号文件违反“法不溯及既往”的基本原则。《中华人民共和国立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”在我国以往的矿业权有偿取得和有偿处置法律政策中，规定收取价款或者有偿处置的范围均是“无偿占有国家出资探明矿产地的探矿权和无偿取得的采矿权”。矿业权人以申请在先方式取得的探矿权及转为采矿权，其自行出资探明矿产地或对应资源储量，均不属于补缴价款或者有偿处置的范围。35号文件违反之前矿业权价款一以贯之的规定，这是用新制定的政策去约束过去的行为，并且加重了矿业权人的负担，侵害了矿业权人的合法利益，与“法不溯及既往”的基本原则相矛盾。

223号函在35号文件基础上，进一步明确国家出资部分已缴纳矿业权价款的，仅是其对应的资源储量属于已完成有偿处置；企业自行出资勘查对应的资源储量属于未进行有偿处置，需要继续缴纳矿业权出让收益，系延续和强化35号文件的错误规定。

（二）矿业权人申请退还已违规征收的“价款”时，应当一并退还相应的利息。

在以往矿政管理实践中，地方政府违规向矿业权人收取探矿权价款或者采矿权价款的现象并不罕见，很多地方甚至制定了明确的政策文件。但作为上级财政和矿政管理部门，除在行政复议案件中个别否定地方政府违规征收“价款”行为外，未见通过公开方式制止下级部门违规做法，在履行监督、指导职责方面存在明显不力，实际上变相纵容地方政府长期违规收费。在35号文件规定以往不需要缴纳矿业权价款而今需要缴纳矿业权出让收益情况下，针对企业提出已经根据地方政府文件缴纳过“价款”的理由，223号函明确规定以往地方政府违规收取的“价款”不属于完成有偿处置且可以申请退还，明显让人感觉两部委的“小算计”，无非是退还矿业权人“小钱”，要求矿业权人继续缴纳“大钱”。

笔者认为，根据公平原则，参照矿业权价款征收管理政策中关于资金占用费的规定，自然资源主管部门在退还违规收取的“价款”过程中，应按照同期银行贷款利率向矿业权人支付资金占用费。

（三）在35号文件已经超过有效期且存在重大错误情况下，仍然出台223号函是不合时宜的。

第一，根据《自然资源规范性文件管理规定》（自然资源部令第2号），规范性文件的有效期不得超过五年。规范性文件有效期届满，自动失效。35号文件自2017年7月1日开始实施，已经超过5年有效期，应当自动失效。在35号文件自动失效的情况下，仍然出台223号函对35号文件进行补充说明，显然是错误的。

第二，223号函本意是给35号文件“打补丁”，对35号文件规定不清楚或者不周延的内容进行补充规定。但223号函本身适用仍然需要存在更多的补充和说明。比如，223号函对国家和企业共同出资矿业权缴纳矿业权价款进行规定，其中价款对应资源量的说法，仅适用按照收益法评估价款的情形。对于原来按照成本法评估的探矿权价款，如何按照223号函确定对应缴纳的价款和资源储量的关系？可见223号函需要继续“打补丁”，文件出台本身就会引发更多新的问题。

三、建议按照依法行政、政府诚信的原则彻底纠正35号文件的错误

针对35号文件在制定和执行中存在的问题，应当结合矿产资源法修改，系统考虑矿产资源权益金制度的具体实施，分门别类研究各种情形下矿业权出让收益征收以及与原来矿业权价款政策衔接问题，争取尽快出台一个合法且合理的矿业权出让收益征收政策文件，按照依法行政、政府诚信的原则纠正35号文件的错误。

依法行政是法治政府的基本要求。从2004年国务院印发全面推进依法行政实施纲要开始，中央政府层面对行政立法、行政审批、行政决策、行政执法、行政监督、依法行政制度建设等全方面提出法治政府建设的要求，明确规定“规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。”“对不符合经济社会发展要求，与上位法相抵触、不一致，或者相互之间不协调的行政法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布。”35号文件违反上位法规定和“法不朔及既往”原则的重大违法问题，应当得到纠正。

诚信政府是最优的营商环境，也是法治政府建设的应有之义。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》中规定，“紧紧围绕贯彻新发展理念、构建新发展格局，打造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境。”“坚持把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。”行政管理政策溯及既往，用今天的规定去约束昨天的行为，是政府不诚信的典型表现。法治的核心在于法律的确定性，能为人们提供稳定的社会预期，保证社会成员的信心和安全感。在矿产资源开发领域同样如此，如果制度朝令夕改，政策溯及既往，矿业投资主体就无法对未来作出稳定的预期判断，不敢投资矿业领域。按照35号文件的逻辑，谁能保证今天通过竞争性方式出让的矿业权，将来有一天新的政策不再要求按照探明的资源储量再次缴纳矿业权出让收益呢？