梁建章：中国人口政策变迁史

中国古代的人口历史

中国在历史上始终是一个人口大国，存在着如下几方面原因。第一，中国的大部分国土面积都处于温带，处于最适合人类居住的理想环境。尤其如果与古希腊、古埃及等国家相比，中国在气候和地理位置方面都有明显的优势。如果与其他位于温带的国家相比，中国又更早地进入对本地区进行充分开发的阶段，形成了有利于人口聚集和繁衍的环境。

第二，中国历来重视农业发展以及农业技术的开发。“民以食为天”是儒家思想的重要组成部分，被历代封建君主谨记，执政者始终重视对水利建设和农业生产经验的总结。早在春秋战国时期，铁器农具就已经得到推广，牛耕也开始普遍应用。宋朝以后，南方的广大沼泽地区被开发成高产水田，一度成为最富裕和人口最稠密的鱼米之乡。

第三，在经历过一些导致人口大幅度降低的乱世之后，中国社会从明清开始进入一个相对稳定的发展时期。尤其如果与同时期的欧洲社会相比，在那五六百年里，中国并没有长时期经历大规模的战乱或瘟疫，反而依靠对玉米、土豆、红薯等新作物的引进，极大地提高了土地生产率并迅速扩大了粮食种植面积，为人口规模的持续性增长奠定了基础。

关于中国历朝历代的人口总量，学界存在着多种观点和分析，并没有绝对权威和统一的数据。我们在这里结合部分主流观点，按照不同历史时期进行一下大致的概括，所使用的数据主要用于反映整体趋势，并不代表作为相关朝代人口统计的唯一正解。

第一阶段，秦朝直至南北朝。在这个阶段，中国人口总量的低谷大致出现在秦末汉初。在西汉初期，人口总量最少时大概只有1 500万的规模。之后随着整个社会进入休养生息的阶段，西汉在人口高峰时曾达到6 000万左右的规模。但是在经历了“王莽篡汉”等社会动乱之后，人口总量又一度下跌至3 000万左右，直至东汉中后期才恢复到6 000万的规模。总的来说，直到隋朝建立之前，中国人口规模的上限基本上就在6 000万左右。

第二阶段，隋朝到元朝。从“贞观之治”到“开元盛世”，作为中国古代历史上的鼎盛时期，唐朝中期的人口总量达到了8 000万~9 000万的规模。但在“安史之乱”后，唐朝乃至之后五代十国时期的人口总量曾出现下跌趋势。直到北宋建立之后，随着农业生产的恢复以及经济的高度繁荣，有观点认为中国人口总量在当时第一次突破了1亿大关。但之后由于外族入侵带来的战乱和统治面积缩小，南宋的人口总量没能回到北宋时期的高峰。包括在进入元朝之后，人口规模也只是维持在7 000万左右的水平。

第三阶段，明清两朝。明朝初期的人口规模在6000万左右，之后长期处于人口增长的阶段，到17世纪初，全国人口已经历史性地突破了2亿大关。由于自然灾害和战争因素的影响，明末清初的人口总量曾出现大幅度下跌，但清朝中期的人口总量已经从1.2亿左右反弹到了2亿的规模，到1840年鸦片战争爆发的时候，人口总量更是达到了4亿（即人们熟知的“四万万同胞”）。

人口变化的规律和特点

第一，朝代更替的影响。当中国处于动荡、割据和战乱的阶段时，人口数量下降比较明显。其中既有人口大面积死亡的因素，也涉及因社会动乱而大幅度增加统计人口的难度，从而导致大量的数据被遗漏。所以每个朝代建立的初期，往往是阶段性的人口总量低点。接下来在新朝成立之后，和平年代的生育率明显上升，死亡率明显下降，在朝代中后期往往会形成人口高峰。但之后随着旧王朝的分崩离析，人口总量再次出现下降趋势，直到建立起新的大一统王朝，周而复始。

第二，科技与经济的推动。在“分久必合，合久必分”的整体格局下，我们可以发现，随着科技和经济的发展，人口总量会呈现出逐步增长的趋势。几个持续时间较长的朝代，其人口总量的最高峰数值都相比前一个朝代创造了新高。但是增长的幅度一度相对有限，唐朝的高峰比汉朝高了30%~50%，宋朝的高峰只比唐朝高了20%~30%。直到进入明清之后，中国的人口总量才进入爆炸性增长阶段，明朝的高峰要比宋朝高出约一倍，而清朝又比明朝高出约一倍。

中国历代人口及其占同期世界人口的大致比例

第三，世界人口占比的变化。尽管中国历朝历代的人口总量变化很大，但如果我们将中国人口与同期的世界人口进行对比，就会发现中国人口的世界占比处于相对稳定的位置。整体而言，该项数据在和平时期可能达到30%~40%，而当中国进入战乱时期，该项占比则下降到20%~30%的水平。

值得一提的是，以清朝末期的人口统计数据来看，从19世纪初到20世纪初，中国人口从3.3亿增长到了4.3亿。但与此同时，中国人口的世界占比却出现了下降，这说明世界上其他国家的人口增长速度要比中国快。很多国家当时正在经历现代化早期的人口爆炸，如前文所述，在现代化的早期，由于死亡率先于生育率下降，一个在几十年内人口快速增长的窗口会出现。对中国来说，直到20世纪50—70年代才迎来这个现代化的人口爆炸窗口，比欧美发达国家晚了几十年到100年。

在进行上述总结的同时，我们还需要认识到，这些规律特点建立于农业社会的整体背景下。有限的耕地面积和粮食产能，在某些阶段会成为制约人口上限的要素，甚至可能由于各方对要素的争夺，直接带来大幅度降低人口总量的战乱局面。而在进入工业社会之后，影响人口发展的要素发生了改变，而人口对于社会发展的意义也出现了变化（比如本书研讨的人口与创新的关系）。因此，我们在对中国人口的现状进行分析和展望趋势时，不仅要回顾中国人口发展的历史，更需要放眼世界，重点关注其他国家在由农业社会迈向工业社会的转型过程中所经历的人口趋势变化，其中很多经验教训都应当得到重视。

古代的人口政策

早在春秋战国时期，君主和谋臣们就意识到人口规模对争霸的重要性，因此往往在施政纲领中添加鼓励生育的内容。比如“春秋五霸”中的齐桓公就曾接纳管仲的建议，推行鼓励早婚早育的政策，下令“丈夫二十而室，妇人十五而嫁”。更具传奇色彩的故事发生在越王勾践身上，在那段卧薪尝胆的漫长岁月中，越国为了在国力上尽快超越吴国，推出了大幅度鼓励生育的政策，包括由官府出面为孕妇提供免费的接生服务，并为新生儿家庭直接提供物质奖励，而且是生得越多奖励越多。

越国最终能够对吴国成功复仇，其人口政策的贡献要远远大于传说中的西施和郑旦。商鞅变法的政策中同样包含了推动人口增长的内容，毕竟更多的人口能够提供更多的军力和劳力，符合鼓励耕战的改革方向。因此，商鞅强行贯彻小家庭政策，规定凡一户之中有两个以上儿子到立户年龄而不分居的，加倍征收户口税。这项政策推动更多年轻人尽早结婚，从而在客观上提升了整个国家的生育率。

上述诞生于争霸时代的人口政策，之后也被各个大一统的朝代借鉴。比如西汉初年，面对全国人口由于长期战乱而大幅度下降的局面，汉高祖刘邦推出了“民产子，复勿事二岁”的政策，即生一个孩子就可以免除两年的赋税和徭役。之后汉惠帝则规定，要对有15~30岁未出嫁的民间女子的家庭处以罚款。上述政策的推行，帮助西汉迅速摆脱了人口低谷期。唐太宗李世民在贞观元年（627年）发布了著名的《令有司劝勉庶人婚聘及时诏》，非但推出了多项鼓励生育的政策，而且将“婚姻及时”“户口增多”纳入考核地方官员政绩的重要指标，盘活了鼓励生育的体制机制，之后人口快速增长，并在开元盛世期间迎来历史性的人口高峰。

如果从统治期间人口增长的幅度来看皇帝对中国人口的贡献，那么唐太宗和康熙皇帝是贡献最大的。清朝从康熙末年开始试点推行“摊丁入亩”，并在雍正执政期间全面推行。所谓“摊丁入亩”，核心就是以田地而非人口作为征税对象，此举令大量农村家庭摆脱了“人头税”的束缚。在纳税总额被田地面积限定的背景下，生育更多的子女往往意味着平添劳力，从而在客观上产生了鼓励生育的显著效果，也使清朝从中后期开始进入人口数量爆发性增长的阶段。

新中国人口政策的变迁

新中国建立后，中国人口从农业社会的高出生率、高死亡率，过渡到工业化初期的高出生率、低死亡率，再过渡到工业化中后期的低出生率、低死亡率。这是典型的由社会发展和经济现代化引起的人口转型。根据人口政策方向，可将新中国成立后的70年分为四个阶段。

第一阶段是1949—1970年，限制节育和鼓励节育的交错。1950年4月，中央人民政府卫生部和军委卫生部发文限制机关和部队妇女非法打胎。1952年，卫生部规定限制节育及人工流产。1953年，卫生部要求海关禁止进口与国家政策不符的避孕用具和药物。这些政策旨在保护妇女，客观上限制了节育。1953年新中国首次人口普查显示，当年中国人口有5.83亿，年增1 300万。总人口远超1949年普遍认为的4亿多。“大跃进”和随后的三年困难时期，进一步促使政策转向。1964年，国务院设立国家计划生育委员会，各地也设立了相应机构，开展节育工作。但这些工作在1966年“文化大革命”开始后基本陷入停顿。

第二阶段是1971—1979年，以“晚、稀、少”为特征的计划生育。1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，开启了计划生育时代，标志着人口政策从政府倡导转变为以生育水平的目标为导向，对家庭生育行为进行干预和控制。1973年12月，第一次全国计划生育汇报会提出了“晚、稀、少”政策：“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚，“稀”是指生育间隔为3年以上，“少”是指只生两个孩子。

第三阶段是1980—2013年，以“一胎化”为基调的计划生育。1980年1月，中共中央、国务院批转《关于1980年国民经济计划安排情况的报告》，指出：“计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生一胎。”1980年9月25日，中共中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，启动了以“一胎化”为基调的计划生育政策。公开信在表述上仅“提倡一对夫妇只生育一个孩子”，但在实践中，这往往表现为强制性地限制生育数量。1982年，中共十二大确立计划生育为基本国策。1984年4月，针对“一胎化”激化的社会矛盾，中共中央在批转《关于计划生育工作情况的汇报》的文件中，适当放宽了限制，奠定了1984—2013年计划生育政策的主要模式：对于以大中城市为主的城镇居民，一对夫妇只能生育一个孩子；先生育的是女孩的农村居民允许生第二个；少数民族可以生育2~3个孩子。在执行层面，20世纪80年代只是在城市范围内严格执行，到了20世纪90年代，农村也开始严格执行。

第四阶段是2014年至今，实施“单独二孩”、“全面二孩”和“三孩”政策。2013年卫生部与国家计划生育委员会合并，成立国家卫生和计划生育委员会。2014年“单独二孩”政策在全国逐步实施，但效果有限，2015年全国出生人口甚至比上年减少32万。自2016年元旦开始，“全面二孩”政策实施，但出生人口远低于预期，新出生人口小幅反弹到1 700多万，以后就直线下降。2021年，“三孩”政策开始实施，各地逐步取消了很多限制生育的措施。到2022年出生人口就大幅下降到956万，生育率不到1.1，比日本还低。

新中国人口变化

1.生育率变化

低生育率危机已经非常显著。2016年放开“二孩”后，新出生人口出现了非常短暂的反弹，新出生人口一度超过1800万。这个反弹的出现主要是由于很多人补生了“二孩”。去掉补生的效果，生育率并没有大幅提升，而且随着补生效果释放完毕，生育率和新出生人口继续快速下降。尤其是最近几年，生育率下降到了令人触目惊心的程度。2022年的出生人口只有956万，不到印度的一半，生育率跌破了1.1的水平，在世界上几乎是最低的（仅仅略高于韩国）。说中国正在面临严重的低生育率危机绝对不是危言耸听。

从中国出生人口占世界出生人口的比例来看，20世纪 90年代以后中国新出生人口占世界新出生人口的比例快速下降。从20世纪80年代的17.2%（1982年）经过小幅度变动后，降到了20世纪90年代的15.6%（1992年），到1999年只有13.7%。从1974年开始，中国每年的出生人口就一直小于印度了，2021年和2022年不到印度的一半。

我们可以看出，20世纪五六十年代，生育率维持在比较高的水平。与此同时，随着医疗条件的提升，婴儿死亡率和人口死亡率降低。婴儿死亡率从新中国成立前的200‰下降到1994年的37.79‰，并进一步下降到2020年的5.4‰；人口死亡率从1949年的20‰下降到2020年的7.07 ‰。高生育率和低死亡率的结果就是人口快速增加。根据下图数据显示，1950年中国总人口为5.5亿，1960年达到6.6亿，1970年达到8.3亿，1980年达到9.9亿，1990年达到11.4亿，2000年达到12.7亿，2010年达到13.4亿，2020年达到14.1亿。

在这个时期，出生人口快速增长在世界范围内是比较普遍的现象，所以虽然中国总人口增长很快，但是总人口占世界人口的比重并没有增加，尤其是在20世纪90年代以后，占世界人口的比重开始下降。总人口占世界人口的比重从1950年的22%下降到2020年的18%。中国人口政策的滞后问题尤为突出。

和中国一样，世界总人口在20世纪六七十年代增长很快。当时很多人开始担忧人口增长过快会导致资源枯竭，从而影响经济发展，于是一些国家采取了限制生育的政策。中国在20世纪80年代推出“一胎化”政策，但是并没有严格执行，生育率还是维持在比较高的水平，甚至有些农村地区出现了在“一胎化”政策严格执行之前“抢着生”的现象，生育率还略有反弹。但这个反弹是短暂的，当20世纪90年代中国严格实行“一胎化”政策时，生育率已经降到了更替水平以下。当时的人口增长主要归因于惯性和寿命的延长。2000年时，中国的生育率已经降到了1.5以下，在这个水平下，韩国、日本等国家都开始调整甚至完全逆转人口政策，把限制生育的政策改为人口政策。

根据下表显示，日本在1974年取消限制，当时的生育率是2.05；1994年开始鼓励生育，当时的生育率是1.42。韩国在1996年取消限制，当时的生育率是1.57；2005年开始鼓励生育，当时的生育率是1.08。中国台湾在1990年取消限制，当时的生育率是1.81；2005年开始鼓励生育，当时的生育率是1.12。新加坡和伊朗的人口政策都是立即逆转，即停止抑制生育的同时开始鼓励生育，当时的生育率分别是1.96和1.74。泰国在2000年取消限制，当时的生育率是1.67；2015年开始鼓励生育，当时的生育率是1.4。土耳其在2003年取消限制，当时的生育率2.35；2014年开始鼓励生育，当时的生育率是2.1。

由此我们可以看出，一般来说，生育率降到1.5~2.4时就会取消限制生育的政策。按照这个规律，中国应该在2000年左右就取消限制生育的政策，放开生育，因为当时的生育率已经降到了1.5以下，而现在则应该立即鼓励生育。

2.性别比例变化

严格执行“一胎化”政策的后果之一是农村人口性别比失衡。出生性别比指的是每100名活产女婴对应的活产男婴的数量，正常的出生性别比一般为103~107。（男孩出生时的比例略高，成年以前男孩的死亡率也略高，所以成年以后男女比例大致应该是平衡的）。下图是中国的出生人口性别比，可见20世纪 90年代以后就出现了大幅度的男多女少的偏差。性别比偏差最高时达到了121.1（2004年）。

性别比失衡的原因是中国当时在农村实行了特别的“一胎半”政策，即先生了男孩就不准生了，先生育了女孩，还可以再生一个。在这种制度下，如果先生育了女孩，出于重男轻女或者喜欢儿女双全的考虑，接下来就自然地想生男孩，于是有些农村的妇女就可以通过各种方式做产前性别鉴定和选择性多胎，这就导致了20世纪90年代以后的出生男女比例失衡。

出生性别比失衡会导致二三十年以后婚姻市场的挤压，也就是说，当这些男孩到了婚娶年龄时，社会上并没有足够的适龄女青年。因此，有些男青年就需要推迟结婚的年龄，等到自己更有经济能力时才能找到结婚对象。总的来说，结婚市场里面会有一些男青年需要等待更长的时间才能找到结婚对象，有些甚至一直单身。2010年以后，生育政策逐步放开，这种男女比例失衡的现象逐步缓解。出生人口性别比在2010年以后从高位回落，近几年已经恢复到接近正常。

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