梁建章：四大一线城市常住人口同时下降，大城市年轻人困局何解

5月12日，随着2022年广州统计公报出炉，四座一线城市最新人口数据均已公布。

截至2022年末，广州常住人口为1873.41万人，对比上年末数据，减少7.65万人。

根据此前深圳统计局公布的数据，2022年末，深圳常住人口为1766.18万人，而2021年末，深圳全市常住人口为1768.16万人，一年时间减少1.98万人。

此外，2022年，上海人口减少13.54万人，北京人口减少4.3万人。

这意味着，四座一线城市去年常住人口均出现负增长，合计减少约27.5万人。

如果细究原因，广深人口下降，主要还是在疫情背景下，受企业用工需求下降、外来人口回流等因素影响，有很强的特殊性和阶段性。并且深圳从2021年开始收紧了落户政策。

这其中，一线城市的生活成本、生育成本过高也是一个重要原因。所以与之对应的是我国内陆的一些二线城市的人口增量有所提升。

众所周知，房价和教育是养育孩子最主要的两个成本，中国的生育成本相对于收入之所以是世界最高的，原因之一就是中国大城市的房价相对于收入是世界上最高的。

那么中国的房价为什么这么高？这个问题尤其令人困惑，因为中国是世界上建设能力最强的国家，几个月就能造一条路，几个星期就能建造一座房，而且成本比其他国家还低，质量还好。

在建设能力如此之强的中国，我们建房的成本和效率应该是最有优势的，怎么我们的房价却是最高的呢？

携程创始人、人口经济学家梁建章在其新著《人口战略》中，对中国的高房价问题、大城市病现象进行了拆解分析，并提出了应对政策。下文整理摘编自《人口战略》。

人口流动和房价两极分化

中国的房价并不是所有地方都高，尤其是到了 2020 年，中国的房价明显出现两极分化的情况。

在大城市和东部地区，房价继续坚挺，但是在中西部和东北的小城市，房价出现下滑的趋势，甚至有些地区房子严重供过于求，有些地区甚至出现了房子白菜价的情况。

房价的分化可以用人口的流动来解释。通常，在人口流入地，房价是上升的，在人口流出地，房价是下降的。

人口为什么向大城市流动呢？这还是前面所说的聚集效应，人口聚集在大城市，人们有更多的交流和创新的机会，更多的就业选择，更丰富多彩的消费选择，更高效和高质量的医疗教育等各种服务。

大城市的这种聚集效应使得人口持续地向大城市集中，而随着中国总人口不再增长，不同城市的人口出现了两极分化。

一、二线大城市继续吸引人口，虽然本地区的生育率很低，但是靠外来人口可以继续保持人口增长。而小城市和县城的人口则大量流失，中西部和东北的农村则严重空洞化。

那么中国的人口向城市尤其是大城市聚集的趋势是否会持续呢？首先看看城市化率的国际比较。

我们从下图中可以看出，中国的城市化率相对于中国的人均 GDP 是偏低的。和中国人均 GDP 水平相当的国家，如巴西的城市化率远高于中国，所以中国未来至少还有 20% 的城市化率的提升空间，也就是说未来还有 2 亿 ~3亿的人口将迁入城市。而这部分人口将主要流入大城市和东南沿海地区。

部分国家城市化率和人均GDP的关系

人口将持续流入大城市，有人说中国大城市的人口已经很多了，人口还会更多吗？由于聚集效应的作用，一个国家的人口越多，大城市的人口就会越多。

世界上人口最多的大城市是日本的东京，东京的人口有 3 700 万，而日本的人口不到中国的 1/10，韩国的人口只有中国的 1/25，但是首尔都市圈的人口有 2 400 万左右，和上海差不多。

日本和韩国的人口已经不再增长，绝大多数城市人口都在减少，只有首尔和东京还在增加（靠吸引外来人口）。

而在中国，一个大省的人口就相当于韩国和日本的人口，所以如果有相类似的聚集度的话，一个省会城市就应该有 2 000 万的人口规模，而一线城市则应该有 4 000万 ~5 000 万人口。因此，中国大城市的人口不是太多了，而是太少了。

那么一个城市的人口越多是不是房价就会越高呢？人口越多，需求就越大。但是房价还取决于供给，如果有充足的供给，那么价格也不会很高。就像大城市的食品并不会更贵一样，因为供给是很有弹性的。

那么大城市的住房供给有多大的弹性呢 ?

首先是大城市的稀缺地段，如市中心核心地区的供给是有限的，随着城市人口的扩充，核心地区的房价会越来越贵。

但是，非核心地区的住房供给应该有很大的提升空间。如果大城市可以不断地扩充其住房用地，大城市非核心地区的房价尤其是郊区的房价应该就会相对便宜和稳定。

那么中国的大城市还有没有可扩展的土地呢？

以上海为例，上海至今还保留了 1/3 的农田，还有大量的低效的工业用地，如果都用来开发住宅，可以大幅度扩展住宅用地。

新加坡的面积只有 733.2 平方千米，是上海的 1/10 左右，但是容纳了 600 万人口，而且还有港口、机场、公园，是个环境优美的花园城市。按照这个密度，上海容纳5000 万人口没有一点儿问题。

当我们查阅上海和东京的卫星地图就可以发现：东京除了山区，与横滨和千叶地区都已经连成一片，其建成的市区面积要远远大于上海的建成面积。

上海的建成区主要是在外环之内，面积不到上海的 1/10。其他地方有大量的未开发的区域，所谓的大量的“留白区域”。上海到苏州和上海到杭州则是有很多的留白区域。这些留白区域如果被用来增加土地供应，可以有效缓解房价。

其他的大城市，如北京也是同样的情况，还有大量的土地可以用来增加住房土地供应。

其实和亚洲其他国家相比，中国的土地资源是相对丰富的，甚至让所有的人都住上别墅也是完全可行的。

如果一个别墅（含道路）占地500平方米，住4人，那么每平方千米可容纳 8000人。那么容纳 13 亿人也就差不多用16万平方千米，只相当于国土面积的约 1.3%。

当然不可能所有人都喜欢住别墅，尤其是老人还是喜欢住公寓，所以真正住别墅的需求不到上述估算的一半。因此，如果我们愿意拿出不到 1% 的国土面积来建造别墅，就可以满足所有中国人的别墅需求。我们根本没有必要限制别墅，因为中国的土地面积是充足的。

有人说如果在大城市大幅度扩大供地，甚至于建设别墅和其他低密度的住宅，虽然只用了 1% 的土地，但还是会减少耕地，影响粮食安全。

这种推论是似是而非的，因为如果一个农村人搬到了大城市，即便是住在了城市郊区的低密度住宅，其用地的效率还是远高于农村的。如果让这个农村人落户到城市，就可以释放他在农村的宅基地，甚至于释放出更多的耕地。

事实上，由于大城市土地供应不足，很多在城市打工的外来人口买不起大城市的房子，只能是在县城买房，而且还保留着农村的宅基地房子，造成了更大的土地浪费。

通过以上分析我们可以得出，中国的大城市还有大幅度增加住宅用地的空间，可以缓解大城市的普遍高房价。

但是实际的情况是，中国近几年实行了控制大城市人口规模的政策，限制了大城市的土地供应，一定程度上加剧了大城市的高房价。相对比，中国的建设供地更多的是在人口流出的中西部地区，造成了那些地方的住宅和其他建设用地供过于求。

我们从下表中的数据可以看出，中西部地区的土地扩张速度和东部是差不多的。但实际情况是中西部的人口大量流入了东南沿海。因此，建设用地的指标并没有随着人口的流动而调整，其后果就是房价的两极分化。

1990-2006年城市土地面积扩张速度

一方面，在大城市和东南沿海，住宅供不应求，房价节节攀升。另一方面，在中部尤其是西部地区和东北地区，住宅供大于求，甚至出现了大量的烂尾楼和“鬼城”。这种土地供应滞后于人口流动的土地政策，部分是缘于固有的要限制大城市发展的错误观念。

和土地政策相关的是户籍制度，有些大城市至今对于外来人口在子女教育、医疗服务、购房等方面还是有不少限制性政策，根本上还是由控制大城市人口和大城市土地供应不足造成的。

我经常会被问到东北的人口流失问题：东北人持续流入全国其他各地。对于东三省人口持续流出的问题，我觉得应该换个思路看这个问题，看东北成不成功，你应该看东北人成不成功。

因为东北的比较优势是农业、矿业和旅游业，那么东北留下的人和东北流出的人都可能会过得更好，虽然东北的 GDP 会降低，但人均收入不一定会降低，如此，东北人口的流失就不是个问题。

东北真正的问题是低生育率问题。由于东北人大多是在国企或者体制内工作，所以受到严格的计划生育的限制。

从 20 世纪 80 年代开始，东北三省的生育率几乎是全国最低的，黑龙江、吉林、辽宁的生育率分别为 0.76、 0.88、 0.9，比全国的平均水平低了很多。其后果是不仅东北的农村人口在减少，而且东北的大城市的人口也增长乏力，经济萧条与其他人口增长的大城市形成鲜明的对比。

如何解决大城市病？

有人担心大城市进一步增加人口，会出现交通拥堵、空气污染的城市病，这个问题在前面的章节中已经论述过了。从世界范围来看，城市的人口规模与交通拥堵和环境污染并没有必然的关系。

世界上人口较多的大都市，如东京、首尔，其交通并不拥堵。

这些城市都很好地利用了公共交通尤其是轨道交通解决了特大城市的交通问题。例如，首尔通过不断开发轨道交通和沿线的卫星城来扩展城市的人口规模。一个地铁站可以带动 5 万 ~10 万人的卫星城，一条20 站的地铁线可以带动 100 万人口的卫星城镇。

中国建设地铁的效率是世界领先的。只要充分利用城郊的用地，开发轨道交通和卫星城镇，就可以在不增加拥堵的情况下，大幅度扩展城市人口规模。

城市的轨道交通还可以延伸到附近的城市，把相邻的两个城市连成一片，形成“都市圈”，其实东京和首尔都市圈也不是行政上的东京和首尔。东京都市圈其实涵盖了周边的千叶市和横滨市，首尔则涵盖了京畿道的一部分。这些相邻的城市之间几乎是连成一片的，土地资源得到了充分利用。

与之形成鲜明对比的是北京和天津之间，上海和苏州之间，还有大量的农业用地未被充分开发利用，以形成一个几千万人口的都市圈。

其实中国是更有条件建设都市圈的，因为中国有世界上最快的高铁，上海到苏州的高铁可能只要半小时就到了。一个在上海上班的员工完全可以在苏州或者嘉兴安家，尤其是未来很多公司将提供在家办公的条件。

严控大城市人口规模的后果

现在越来越多的城市已经意识到，人口净增长是衡量一个城市是否有吸引力的重要标志。

所以近几年，很多城市如武汉、西安、长沙、成都、郑州、济南等先后掀起了“抢人”大战，通过放宽落户条件、提供购房补贴等方式吸引人口迁入，而“抢人”的主要对象则是年轻的大学生。

有些城市甚至实现了零门槛落户，比如福州从 2021 年元旦开始全面放开落户条件，不设学历、年龄、就业创业等限制，真正实现了落户零门槛。福州明确提出要“壮大人口规模”的目标，显然不仅要抢人才，还要抢人口。

几乎所有的大城市都在抢人，但只有北京和上海出台了严控大城市人口规模的政策。如前所述，中国的人口总量世界最大，所以中国一线城市的人口也应该是世界上最大的，可以达到 4 000 万左右。严控大城市人口规模的政策，会带来一系列负面影响：

第一，削弱创新力和拖累经济。中国经济现在面临升级的挑战，尤其需要创新来推动，而大城市则是最具创新力的。严控大城市的人口规模，将推高大城市的人力资源成本，使得城市的创新力被大幅削弱。

第二，推高房价。严控大城市人口规模并不能减少需求，而只是减少了供应。土地供应不足反而推高了房价。正确的政策应当通过增加土地供应和基础设施的投入，来抑制房价的过快上涨。

实际上，北京、上海和广东都有充足的可开发的土地，支撑 4 000 万人口的城市规划绰绰有余。

第三，导致交通堵塞等各种城市病。严控大城市人口规模会导致按照违反经济规律的人口规模来规划城市。比如，北京一度按照 800 万的人口规模来进行城市规划，这会使道路、地铁、学校和医院等设施严重不足，导致拥堵等各种城市病。

如果按照 5 000 万的人口规模来规划，交通会比现在好很多。人口密度高的城市，其实反而有利于环境和公共交通的高效利用。

第四，减少社会流动性，加大贫富差距。中国巨大的贫富差距，主要体现为地区和城乡之间的贫富差距。包括户籍政策在内，很多阻止人口流向大城市的政策，实际上加大了贫富差距，也不利于城市的发展。

比如，把低技能人口都挡在城市之外，会推高城市的各种服务成本。如果连一个大学教授都雇不起保姆，必须自己做各种家务，那么其工作、生活的效率和质量就会下降，也更加养不起第二个孩子。

如果保姆在城市里租不起房子，就不得不回到农村，也只会更穷。让更多的人流入大城市，当然会使得乡村和小城市流失更多的人口，但这正是缩小贫富差距的必经之路。

政策建议：生育购房补贴

过去中国的住宅供应没有跟上人口流动的形势，造成了中国在发达地区供地不足、住宅供不应求，但是欠发达地区住宅供大于求的现象。应该让供地指标跟着人口流动走。

房价高的人口流入地区需要加大土地供应，而房价低的人口流出地区需要减少土地供应，进一步深化推进户籍制度改革，消除人口自由迁徙的限制，要让国家的教育医疗和其他社会福利可以方便地跨省享用，不让公共福利成为人口流动的障碍。

房价政策还可以和鼓励生育政策联动。在大城市增加土地供应，可以大幅度增加大城市的土地出让收入。

根据中国社科院的数据， 2017 年土地平均成交价格与商品房平均销售价格的比值达到 0.68。

在大城市，地价普遍占到房价的一半以上。增加土地供应所增加的收入除了可以用作基础设施、教育医疗等公共服务建设，还可以用来鼓励生育。建议给予多孩家庭购房补贴，比如房价直接打折或者购房贷款贴息。

具体方式可以通过按揭利息返还或房价打折进行补贴。比如说返还二孩家庭的房贷利息的 50%，对于三孩家庭的房贷利息可全部补贴返还（规定一个上限）。以孩子出生开始，期限是 20 年。只补贴新政推出以后的购房贷款。

初步计算一下这个政策的财政支出：如果每个房子的平均贷款额是 100 万元，按照整个还款周期 20 年的平均利息 3% 来算，那么每年的平均利息差不多是 3 万元。

因为只有二孩和多孩家庭才能享受到这样的补贴，所以只有不到一半的有孩家庭能享受到这样的住房补贴，平均的补贴水平可能略大于利息的一半（因为多孩家庭还是比二孩家庭少很多）。

现在每年 1 000 万新生人口中，二孩和多孩家庭差不多有 400 万个，那么第一年补贴金额是每年 400 万 × 3 万元 /2 =600 亿元，第二年会是 1 200 亿元，到 20 年时达到顶峰为 12000 亿元。

这部分财政支出主要是在大城市，因为大城市的房价和房贷额会比较高。这项补贴的实际效果会是向大城市的家庭倾斜，有效缓解大城市年轻人沉重的购房负担。

这部分补贴完全可以通过增加土地供应来筹集。加大土地供应并给予二孩和多孩家庭买房补贴，还可以提振房地产市场的需求，起到刺激经济的效果。

本文整理摘编自梁建章所著新书《人口战略》，点击左下角阅读原文购买。