冯川 | 政府税务监管力度与企业分化

政府对企业的税收政策，不仅影响企业的现金流、投资决策和成本控制，还通过影响地方政府的财政收入和税收征管力度，间接影响企业的区域分布和行业竞争格局。而税收征管的效率直接影响到税收收入的稳定性和可靠性。高水平的税收征管不仅需要完善的税务监管体系，还需要信息化系统的支持，以实现对税收收入和纳税情况的实时掌控。

实际上，政府的税务监管不仅是一门技术，更是一门艺术。为了平衡政府财政收入和企业生存发展这两个内含张力的目标，税务监管的力度需要不断灵活调整。

根据2024年7月对贵州万山朱砂产业园的调研，本文试对政府税务监管力度的调整与企业的反映做一些归纳总结。

调研发现，在产业发展初期，为了培育产业，政府会采取“放水养鱼”的税务弱监管策略，让产业内部形成自由竞争。

经过一段时间的培育，产业内部会出现企业的分化，一部分企业的产值与另一部分企业之间拉开越来越大的差距。政府可能会对这些发展迅猛的企业，选择性地施以较强的税务监管。该阶段处于产业发展与政府税务政策之间关系的十字路口。对于快速发展的企业而言，他们往往对于这种税务选择性监管持批判态度，他们的诉求是：要么继续“放水养鱼”，产业的体量其实还不够大，政府超前估计了产业的发展阶段；要么采取一视同仁的税务强监管，让所有企业都在同等的强监管下竞争。

政府的税务弱监管，不利于政府税收，但有利于企业的发展壮大。税务选择性监管，不利于大企业，但有利于政府税收和小企业。而税务的全面强监管，则不利于小企业，却有利于政府税收和大企业。一旦政府实行税务的全面强监管，就意味着产业转型的开始。

一、产业培育与税务弱监管

税务弱监管与弱小产业，经常是相伴而生的一对关系。弱小产业的成长，需要一个准许“野蛮生长”的政策环境，不能有太多的条条框框，否则发展会很慢。因此政府不能急于实行税务强监管，超越产业发展阶段而超前规范市场，而应将重点放在为产业发展提供便利上。

所谓“弱小产业”也是相对而言的，其参照坐标可能是纵向发展维度，也可能是横向比较维度。在纵向发展的维度上，初创产业一般都是弱小产业。而在横向比较的维度上，即使该产业与初创时相比已经拥有一定体量，如果当地还存在产值更大的产业，那么相比之下，该产业就显得仍是弱小产业。

在东部发达省份，通过横向比较定义弱小产业的情况更多。万山朱砂产业园里的部分老板曾在广东省发展过，他们介绍说：“广东更开放、更包容。税收方面广东根本不管你，当然也不重视你，因为和其他产业相比，你的产值太低了。”在浙江省发展过的老板则说：“在浙江，上亿企业多的是，谁勒你啊 ？”

而在西部欠发达地区，弱小产业更容易受政府重视。但在另一方面，由于没有横向比较的参照对象，一个稍有发展的产业就会让地方政府产生已经渡过产业培育期的错觉，即使该产业实际还处于发展初期。

在朱砂产业发展的起头，为了让更多企业入驻万山朱砂产业园，经开区表现出对企业经营者的较强服务意识，并尽力构建良好的营商环境。有企业负责人说，他没有请经开区的工作人员吃过一顿饭，工作餐都由经开区买单，“有事去办公室，或者发微信，或者打电话，都能解决”。

在此阶段，入驻产业园的企业基本都属于“小规模纳税人”。小规模纳税人，是年销售额在规定标准以下，并且会计核算不健全，不能按规定报送有关税务资料的增值税纳税人。具体来说，小规模纳税人的认定标准是年度应税销售额不超过500万元。对于产业园的朱砂企业而言，不仅销售额达不到，更由于朱砂原料很多来自民间非正规渠道的废矿开采，源头进项票开不出，前段产品没有进项税，故而原本就无法进行健全的会计核算。

此外，小规模纳税人可以选择按月或按季纳税。小规模纳税人享受多种税收优惠政策。例如，对月销售额10万元以下（含本数）的增值税小规模纳税人，免征增值税。小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入，减按1%征收率征收增值税。这些政策旨在支持小微企业和个体工商户的发展。

如果不是按照小规模纳税人进行管理，不是对源头进项票的问题睁一只眼闭一眼，产业初创期的许多企业将难以生存。因为按照规范管理，对进项票的要求将让企业多缴13%的税。而政府“放水养鱼”的宽松税务政策，势必使政府无法从产业园中获得多少税收。

二、企业分化与税务选择性监管

经过一段时间的培育，产业园中开始出现一些在行业内具有较大影响力的企业品牌，企业开始出现分化。虽然这些产生品牌效益的大企业，其产值已经达到一定量级，但为了将利润更多留在企业内部，他们并不愿意主动从“小规模纳税人”变为“一般纳税人”。

毕竟，小规模纳税人享受的一些税收优惠政策和简化管理措施，在转换为一般纳税人后可能会失去。

例如，小规模纳税人可以享受较低的征收率和简易的税务处理方式。小规模纳税人转换为一般纳税人后，其税负可能会增加。这是因为一般纳税人在税收征纳管理中有比较大的区别，包括更高的税率和更复杂的税务处理要求。

此外，一般纳税人需要承担更多的会计和税务合规成本。成为一般纳税人意味着需要进行更复杂的财务管理和税务申报，这不仅增加了企业的运营成本，还可能影响到企业的现金流和净利润。一般纳税人在开具和使用增值税专用发票方面有更高的要求，这涉及到更多的票据管理和风险防范措施。

因此，为了维持住“小规模纳税人”的身份，一些大企业通常会采取各种措施，将产值控制在升级为“一般纳税人”的标准线以下。比如，为了不让单个公司的产值过高，一个老板成立多个公司，以分散产值；有的产值不敢报，“因为利润才几个点，缴税就会亏”。

但是这种避税措施，终究在税务监管方面具有一定的风险性。政府其实都知道企业的产值规模到底有多少，只不过要看他愿不愿意暂时睁一只眼闭一眼。在此情况下，这些大企业只有两条路可选：一是，尽量说服政府继续睁一只眼闭一只眼，“放水养鱼”；二是，如果政府一定要选择性地加强税务监管，那么就呼吁政府把规范化的标准覆盖到整个行业，进行一视同仁的强监管。

从万山产业园的情况看，由于财政负债问题，地方政府其实早就盯上了朱砂产业，试图采取强化监管力度的举措。从一个欠发达地区的地方政府的角度而言，他们容易超前估计收紧税务监管的时机。后来有专班在征求企业意见的基础上，带着税务部门相关领导去了一趟河南南阳的石佛寺，见识到那里虽然产值已经达到500亿以上，市场已经很大了，但政府税收仍然不到1000万，还在“放水养鱼”，关键因为企业不垮就能带动相当多的就业，解决民生问题。

石佛寺的事例，暂时说服了相关领导，暂缓全面收紧对朱砂产业的税务监管。

但是，在暂缓全面收紧的前提下，政府正在从某些特定的品牌企业入手，逐渐收紧税务监管。比如笔者访谈的一家由江西老板经营的朱砂企业，老板表示，他的企业将在不久后成为产业园内的第一家一般纳税人，这是政府要求的：“我是外地人，要我带头。说我这里做得好。”大有枪打出头鸟的意味。

在转为一般纳税人已成定局的情况下，这些企业老板表示，他们都不想偷税漏税，因为“可能把自己弄进去了，不可持续”，大企业相比小企业更容易产生较大政策风险。如果所有企业都被纳入严格的税务规范化管理，其实他们也很愿意规范化，毕竟这样会大大减少他们可能承担的政策风险。

然而，如果不能做到一视同仁，那么规范化的税务监管将减少大企业的利润，“包括税务审查、环保、安监在内的各个部门，都会以各种理由卡你、踩你”。大企业需要开具正规的进项票，从正规企业购买朱砂原料。而小企业仍可不断涌入产业市场，从无法开具进项票的民间灰色渠道购买朱砂原料（比如从村民那里进石头），赚取较多利润。这种利润率的不平等，让大企业难以忍受。

因此，一些大企业的负责人反复表示，他们并不排斥税务监管方面的规范化。但他们一再强调，“只要大家一起规范，我就不怕”，意思是他们呼吁监管力度的一视同仁。

三、产业转型与税务强监管

目前，万山朱砂产业和政府税务监管的关系，正在从上述第二阶段，转向第三阶段，即产业转型与税务强监管阶段。

若要真正实现一视同仁的税务强监管，就必须规范朱砂产业的上游市场，即朱砂原料的供给市场；同时制定行业标准，规范朱砂产品的销售市场。

针对前者，当地正在成立贸易公司，对接大原料商，在稳定原料费用的基础上，解决进项专票提供的问题。

针对后者，朱砂商会也正在联合多家检测鉴定机构，试图将朱砂行业的贵州标准升级为全国标准。

一旦有了实行覆盖整个产业园区的税务强监管的条件，一些“背不起税”的小企业将面临被淘汰的危机。产业园内的企业地位格局将相对固化，并且只有具备一定实力的企业才能继续在产业园生存下去。如此一来，朱砂产业也将彻底告别“野蛮成长”阶段，真正迎来以规范化、规模化和高端化为特征的成熟阶段。

四、讨论

（一）在政府与企业的关系中，企业的“边缘化”与“中心化”是利弊参半的。

企业的“边缘化”，意味着利润分配方面更少受到政府税收政策的干扰；但由于无法获得政府资源的扶持，企业的成长可能更慢，在做大利润方面也更为艰难，因为必须独自承受来自环保、安监等方面的政策要求所带来的设施建设成本。

而企业的“中心化”，则意味着企业经营者更容易获得来自政府的各种礼遇，更容易福利性地享受到政府出资提供的各种硬件条件，免除为适应环保、安监等政策要求而产生的各种设施建设成本，因此企业的成长通常较为迅速；但也必须配合政府的税务监管意志，在博弈和谈判中，将利润尽可能多地留在企业内部。

（二）政府的作用并没有直接参与企业分化的发生。从税务监管力度的强弱关系来看，政府的作用更多在于从表面上延缓企业分化的发生，或者将已经发生的企业分化格局定型化。

（三）企业存在避税本能，但企业的社会责任对这种本能构成一种平衡。政府存在税收本能，但企业培育和民生目标对这种本能构成一种平衡。因此，企业与政府有可能在不同发展阶段找到不同的利益契合点。无法找到或不愿意寻找契合点的企业，都将在产业转型中成为被淘汰的对象。