易地扶贫安置的万人社区，是在人为制造“贫民窟”吗？

“搬迁安置扶贫一批”，是近年来中国在脱贫攻坚战中采取的重要措施之一，旨在通过改善贫困地区的居住条件和提供后续扶持，帮助贫困群众实现稳定脱贫。全国范围内，易地扶贫搬迁安置社区总量超过3万个，涉及22个省（区、市）、981万建档立卡贫困人口。例如，在湖北省，89万群众住进了新家，并享受光伏发电分红、教育扶贫和生活补贴等政策支持。

总体上看，易地安置包括以下几种做法：第一种，是村庄安置。这种办法最为稳妥，但是扶贫效果不明显。第二种，是集镇（中心村）安置。第三种，是县城集中安置。某省2016年出台易地安置政策后，安置任务层层下压，负债3个多亿，将村民从山上搬进城里，在极短时间内实现下山、上楼、进城的一连串生活转换。但这些安置户仍然保持传统生活习惯，生计如何安排、生活意义问题如何处理，都需要后续扶持体系的建立，特别是需要注意安置区与城区、产业园的距离。第四种，是跨县安置。

从全国范围来看，这些安置社区存在一些共性问题，政府也在逐渐通过政策对这些问题进行回应。我们需要跟踪这些政策的具体执行情况，同时比较不同的回应方式与成效之间的关系。

大型安置社区与小型安置社区的安置成效是不同的。有的县城，会将安置区放在靠近城区和产业园的地方。有的县城，在远离城区的地方征地，让建筑商进场建设，这种偏远的安置区甚至无法接通公共交通，以至于安置区成为一个孤立于城市系统的单纯的住宅区。

在所有安置社区，公共服务基本是标配，包括幼儿园、小学、初中、医院等教育和卫生服务体系。但是在不同地方，教育资源、医疗资源的平衡问题往往受到关注。如果公共服务质量过差，也会出现安置户大规模返贫的风险。

2024年7月，在西南某省某区街道办调研，该街道安置社区的情况属于上述第三种情形。因此本文集中讨论县城集中安置模式下，与安置户下山、上楼、进城所引发的生活转型和城市融入相关的问题。

该街道有5个易地安置点，共有4万多人。其中包括2个万人以上的安置社区，一个1.8万人，一个1.1万人。1.8万人的安置社区，被作为集中打造的安置社区典型。由于人口规模较大，城市能否为他们提供足够的生计支撑，成为一个重要问题。在这个1.8万人的安置社区，有9名社区干部，另有一些公益性岗位。超大型社区的居民数量，与以社区干部为主体的治理力量，比例过于悬殊。

安置户首先面临的是将农村生活方式变更为社区生活方式的问题，也就是“上楼”的问题。

安置户居住在安置社区，直接面临生活习惯的转型问题。他们以前在村寨生活，现在进入社区后生活成本大幅提升。

笔者在村里调研时，遇到一个回村居住的安置户，他说：“我在那边住15楼，一共17层楼。一栋楼2000多人。我住了几个月，赶快回来，住不起。水费6块钱是基本费用，吃一餐饭10块钱。冬天不准我烧火，要饿死。社区里也不能打牌，没人交流。如果允许我把安置房卖了，我绝对会卖。但房产证上附注了未来20年内不可买卖。没办法。我是找居委会借钱回来村里的。”

当地的超大型安置社区形成于2019年。不过经过5年时间，安置户中大部分已经适应了社区的生活。起初，不少安置户都会说：市区太热了，没办法生存；回村有土灶，能煮饭，能炒菜。老年人搬过来后，可能面临不会冲马桶、不会用电磁炉、不会乘坐电梯、不会去商场购物、出门后迷路、忘记自己所在楼栋号等问题；或者不知去倒垃圾，要么把垃圾丢进马桶造成下水道经常堵塞，要么为社区制造大量高空抛物的治理难题。

笔者调研时，了解到这样一个案例。丈夫78岁，妻子81岁，搬到市区的安置社区居住。社区在上面检查时，入住率达到100%。这对老年夫妇住在4楼，饿了吃老干妈，会煮面。在村里习惯用柴火烧饭，社区用电磁炉，但他们不会开。他们也不会按电梯，不会走消防通道。有一次，不会使用电梯的妻子跟别人上了电梯，到了7楼，却以为到了自己居住的楼层。天气很热，她拿钥匙开门却开不了，着急之中脑梗晕倒，所幸被保洁员发现，打身上携带的负责人牌子上的电话号码，“把帮扶干部吓得半死”。

不过，通过社区的各种帮扶和治理措施，这些问题现在基本已经得到解决。这里我们可以反思生活治理何以产生效果的问题。

一般而言，移风易俗、道德积分制、环境卫生整治等都构成生活治理的基本场景。安置社区的生活治理表现也甚为具体，毕竟易地搬迁意味着安置户从村寨的生活方式转变为城市的生活方式。

我们发现，党政体系在其中发挥着重要作用，比如以党员联系群众的方式，事无巨细地针对性做辅导，让所有帮扶干部必须带着安置户坐一次电梯、过一次马路、坐一次公交车、去一次商场，帮助他们适应“现代化”的城市生活。

又比如，规定所有街道公职人员，一个人包8户，在前半年每天晚上都要给所包的安置户打电话，让安置户遇到问题直接联系包户人员。

当然，如何在安置社区办红白仪式，如何开展公共活动，其中也渗透着很多精细的生活治理过程。通过这些日常化的治理过程，安置户的生活习惯和思想观念逐渐也在发生转变。

安置户所要面临的另一个问题，是将社区生活融入城市系统的问题，也就是“进城”的问题。社区生活系统无法与城市系统的发展产生联动，这是安置户当下正在面临的主要问题。这个问题，将直接关系到易地安置扶贫会否促成“环城市贫困带”甚至“贫民窟”的形成。

有基层干部说：“易地搬迁是最大的失败，实际花了很多钱。这里老百姓贫困也没有那么贫困，温饱问题早就解决了。让他们一下子从’山头’到’城头’，生产与生活没法结合，集中贫困户创造一个万人社区，那不就人为创造了贫民窟吗？”

当地5个易地安置社区中，只有1个距离城区较近，其他5个的位置都较为偏远。

对于靠近城区的安置社区居民而言，因为周边有较密集的店铺、工厂，安置户中的妇女或者60岁以上的老年人群体，他们起码可以就近找到零工机会，或者通过摆地摊等非正规就业路径解决一部分生计问题。

但对于远离城区的安置社区居民而言，社区只不过是政府在城郊给他们划的一块地。安置户表面上看似进城了，但他们的生活空间与城市空间其实是割裂和隔离的。这些安置社区的停车位不够。经过社区公交车一天只有3辆，难以满足安置户的出行需求。周边也基本没有配套的菜市场，安置户每天都不得不去较远的地方买菜。

从家庭生计的角度来看，虽然政府设置了一些“社区微工厂”，解决了部分安置户的就业问题，但至少50%以上的安置户依然选择外出务工，因为本地县城难以提供足够的就业机会。有安置户反映，在安置社区与原先在村里没有什么区别，因为都是要外出务工，过年期间才回到本地短暂居住。

从教育城镇化的角度来看，安置社区存在较普遍的留守儿童现象和较高的离婚率。虽然安置社区距离城区更近，理论上安置户的子女可以更方便进入城区的教育体系，但是安置社区的留守儿童教育情况实际上并没有因靠近城市居住而发生实质变化。为了生计，男性外出打工，女性在家照顾孩子，这样的家庭生计结构存在一定的不稳定因素，推升了社区内的离婚率。

由此而言，安置户的城镇化模式，不同于以代际支持和代际接力为基础的渐进城镇化模式，表现为一种“跨越式城镇化模式”。国家力量的强势干预，让他们迅速实现了城镇化居住。然而与此同时，安置户原本的生计体系被破坏，他们不再能依托土地获得城镇化生活的支持。一旦难以找到合适的工作，他们就不得不更加依赖行政体系的福利兜底，不论大事小事都需要社区帮忙解决。

社区工作人员说，安置社区有两个问题表现最为明显。这些都与“公私边界”的模糊有关。

一是安置户生活过度依赖社区的问题。生活中一些“小修小补”的事情，比如家里灯泡坏了，安置户首先想到的都是找社区处理。

二是安置户家庭人口增加与居住面积的矛盾问题。虽然这是安置户家庭内的问题，但是安置户还是会首先问社区能不能兜底解决这个问题。

政府主导和驱动的“跨越式城镇化”，一方面超越了安置户本身的家庭发展能力，另一方面其实给了安置户将生活中出现问题的一切责任都推给政府和基层行政主体的正当性。从安置社区的经验案例来看，“跨越式城镇化”其实已经构成了中国式城镇化的一种类型。

在渐进城镇化和家庭城镇化的视角下，依靠家庭内部的分工和合力，农民群体中首先是实现子代的进城，父代仍可以“低消费、高福利”的方式实现低成本的在村养老。以“半工半耕”为基础的代际合力，是形成一种持续而稳定有序的城镇化节奏的必要基础。

而政府驱动的“跨越式城镇化”在极短时间内完成，安置户经历的是“一步跨千年”的转变，从山上的村寨一步进入城市社区。虽然从数据统计上，这些安置户已经算是城镇人口，但是从生活习惯、家庭生计和文化观念等方面看，他们与城市体系之间其实仍存在很大距离，由此必然带来许多问题。

正因为如此，一些地区又开始通过奖补措施，或者在迁出地建养殖大棚，并适当允许安置户返迁等政策，鼓励在县域安置社区居住的中老年农民回乡从事种养，让“半耕”重新成为安置户实现县域城镇化的重要支撑，成效较为明显。毕竟，进入安置社区居住对于年轻群体而言，其生计模式相对于村庄生活其实没有发生多大改变：男性仍要外出务工，女性仍是在家带孩子。但受到冲击最大的，是老年人群体。

但是，也有一些地区将返迁视为瓦解脱贫攻坚成果的信号，不允许安置户返迁。不过虽然如此，不允许返迁的政策规定也挡不住安置户的行动。一些老年人宁愿不要安置社区的房子，也要搬回村庄居住。也有的老年人虽然还是要了安置社区的房子，但从来不在那里住，以至于有的安置社区甚至出现了10%的空置率。

在笔者调研的一个村庄，有6户20人的建档立卡贫困户搬到所在市区的安置社区居住。他们在村里的房子，有的拆了，有的没拆。一些安置户平时也偶尔会回村种地和居住。据了解，该村常回来住的有4户，都是住在他们的儿子那里，儿子没有被录入扶贫系统。

除此之外，物业问题也是易地扶贫安置社区亟待解决的问题。在当下，社区的保安、保洁工作，基本都是由政府兜底的福利性岗位在支撑。社区不收物业费，远没有形成业主+物业+社区的治理结构。在2025年扶贫政策取消之后，安置社区的物业问题如何解决，值得继续观察。

社区中“一老一小”的问题、重点人群的聚集问题（建档立卡户的聚集，重病重残户的聚集，连社会精英都选拔不出来），都是安置社区治理的难点。

由于安置户都是通过抽签抓阄的方式，随机分配到一个地方，他们之间难以产生阶层的利益连带。这样的安置社区能不能形成熟人社会或社区共同体，能不能形成具有内生性治理功能的自组织能力，这些问题都是值得认真探讨的。