周军｜最年轻的国家南苏丹，首次大选频频“难产”

自2011年脱离苏丹独立以来，南苏丹至今未能举行一次全国或地方选举。原定于2015年举行的首次大选先是被2013年内战打断，后又在2018、2022、2024年被数次推迟，2026年12月能否如期举行大选仍是未知数。

独立后接连发生武装冲突

2011年南苏丹独立后，萨尔瓦·基尔担任总统。根据过渡宪法，南苏丹独立后的首次大选定于2015年举行。然而，以争夺执政党苏丹人民解放运动最高领导职位，继而赢得2015年总统选举为目标，总统基尔与副总统马夏尔之间展开激烈竞争，最终在 2013年底基尔麾下的政府军与以马夏尔为首的反对派之间爆发武装冲突。

2015年4月，南苏丹议会投票通过了修改过渡宪法的决议，将总统和议会任期延长至2018年7月。2015年8月，南苏丹冲突各方签署协议，承诺在30个月的过渡期结束前60天举行选举。然而，2016年4月底组建的过渡政府成立仅两个月后，政府军与反对派再次发生严重冲突，过渡进程中断。在此情况下，2018年7 月，基尔政府单方面将选举推迟至2021年。

2018年9月，南苏丹主要派别签署和平协议，结束了五年内战，协议规定在2022年12月举行选举，并于2023年2月结束过渡期。然而，过渡政府直到2020年初才组建。2022年8月，过渡政府以选举准备工作不充分为由将任期延长至2025年2月，并计划于2024年12月举行选举。

2024年，各方围绕是否如期 举行选举的争论日趋激烈。6月，过渡政府主要领导人基尔和马夏尔同意将选举推迟至2026年12月22 日举行。

大选“难产”的根源

南苏丹大选“难产”，既有技术性问题，更有深层次结构性问题。

首先，举行选举的先决条件不具备。一是大选相关机构组建严重滞后。直到2023年11月，南政府才成立起草永久宪法的团队，并启动政党委员会、国家选举委员会和国家宪法审查委员会等与选举相关的重要机构。由于缺乏资金，这些机构在2024年大选即将举行前尚未全面运作。人口普查是举行选举的先决条件，对于确定选区和议会及地方代表至关重要。由于缺乏安全环境和基础设施薄弱，南苏丹独立以来尚未进行全面人口普查。由于面临资金不足、大量人口流离失所、大多国民生活在农村和偏远地区且多是文盲等挑战，选民登记也从未启动。二是选举法与永久宪法修订仍在讨论阶段。举行选举需要修改《国家选举法》以解决该法中的一些模糊和争议之处，这一进程尚未完成。永久宪法的修订仍在讨论阶段，围绕宪法修订与举行大选的先后顺序，南苏丹各方展开激烈争论。三是军队整合进程缓慢。内战制造了多支互不统属的军队。由于在士兵比例、排名等方面存在分歧，首支联合部队直到2022年8月才培训完毕，2023年10月才完成首次部署。

其次，经济不稳定和社会动荡导致该国难以开展有效选举。独立后，南苏丹面临多重危机，国家濒临崩溃，缺乏大选所需的物质资源和稳定环境。南苏丹自2013年爆发内战后，经济发展一直面临国内冲突、新冠疫情、石油生产中断等多重打击，通货膨胀严重，公共服务几近中断，政府无力支付公务员、军队和警察的薪水。南苏丹经济严重依赖 石油资源，石油收入占政府财政收入的 90 %。受苏丹内战影响，南苏丹输油管道被迫中断，该管道输油量占南苏丹石油出口量的65%～75%，导致南苏丹石油产量大幅萎缩。国际货币基金组织表示，预计2024年南苏丹国内生产总值（GDP）增长率为-5 . 8%。面对严重的经济危机，南苏丹政府大量举债，并频繁更换经济部门负责人，但都无济于事。与此同时，南苏丹的人道主义危机持续加深。根据2024年全球人道主义危险和灾害风险评估指数，南苏丹是世界上受自然灾害影响第二严重的国家。以洪灾为例，南苏丹每年有多达100万人因此流离失所。2023年4月苏丹内战爆发，近80万名苏丹难民进入南苏丹，令南苏丹不堪重负。

另外，南苏丹安全局势堪忧，政府军同未签署和平协议的反政府武装之间的冲突时断时续，而且和平协议没有有效的惩罚机制，这也使得不实施协议的成本很低。在“冲突—和谈—冲突”循环反复的背景下，大选亦很难顺利开展。

几个值得关注的动向

南苏丹作为世界上最年轻的国家，全世界都在关注它能否克服挑战，实现平稳过渡。围绕计划于2026年举行的首次大选，以下几个动向值得关注：

第一，举行大选的前提条件能否得到满足。南苏丹长期存在的暴力冲突，根深蒂固的族群分歧，政治精英之间的权力斗争，都严重影响着大选的筹备进程。尤其是过渡政府中的领导人会继续围绕权力分享安排采取同样的“ 权力游戏” 思维，有可能导致选举再度拖延。此外，永久宪法能否如期制定、人口普查能否顺利展开，这些大选前提条件也仍是未知数。

第二，如何确保举行一次相对和平的大选。在选举开始前完成各政治、军事团体之间的对话与和解，确保选举的包容性至关重要。对于南苏丹的政治环境来说，需要建立一个能够更公平地分享权力的体系。根据其他非洲国家经验，其选择包括采取类似尼日利亚和坦桑尼亚的总统轮换政策和地区代表制，或是借鉴毛里求斯的“惜败者补偿制度”，从而减少选举前各方发生冲突、选举后各方讨价还价的风险。此外，加强监督和问责机制，亦有必要。

南苏丹虽然已获得独立，但是并未做好制度建设的准备，也未理清国家治理的头绪，导致一些问题逐步演变为冲突，这也是部分新生国家往往会经历的阵痛。需要注意的是，南苏丹复杂的治理问题无法通过一次选举解决，但能成功举行一次选举无疑是南苏丹国家治理的新起点。

（文章来源：世界知识2025年第3期；作者：周军，扬州大学非洲研究中心研究人员）