都市圈市域（郊）铁路发展面临问题及对策建议

摘要

市域（郊）铁路是构建都市圈1小时通勤圈的骨干方式。基于上海、重庆、成都和杭州等涵盖东西部不同发展阶段、不同发展水平的4个城市调研，发现各地在推进多网融合、研发技术标准、优化运输服务、加强站城融合等方面已形成一批典型经验做法，但在功能定位、审批机制、统筹衔接、协调机制、投融资模式等方面也面临一些突出问题。建议进一步明确功能定位，严格把好新建项目客流效益和工程造价两道关，完善审批监管、健全协调机制、加强交流学习。

本文转载于《中国经贸导刊》2025年6月（上）

作者：潘昭宇 唐怀海 刘花

都市圈市域（郊）铁路是培育发展现代化都市圈的重要支撑。“十四五”规划《纲要》明确提出，推进城市群、都市圈交通一体化，加快城际铁路、市域（郊）铁路建设。基于上海、重庆、成都和杭州等典型城市调研，发现各地在推进多网融合、研发技术标准、优化运输服务、加强站城融合等方面已形成一批典型经验做法，但在功能定位、审批机制、统筹衔接、协调机制、投融资模式等方面也面临一些突出问题。调研涵盖东西部不同发展阶段、不同发展水平的4个城市，反映出的问题在全国具有一定代表性，可为我国都市圈市域（郊）铁路建设提供参考借鉴。

都市圈市域（郊）铁路的创新做法

上海、重庆、成都、杭州作为超大特大城市，城市轨道运营里程基本超过500公里且客流效益较好，成都、重庆、杭州都市圈发展规划已获得国家复函同意、由省级人民政府印发实施，为市域（郊）铁路发展创造了良好条件，建设成效走在全国前列。截至2022年底，国家批复4市市域（郊）铁路997.5公里，已建成运营326.5公里、在建518.6公里，项目开工率达到84.7%（表1）。

（一）推进多网融合。

一是功能兼容、利用干线铁路资源开行市域（郊）列车。重庆、成都积极利用既有铁路开行市域（郊）列车。截至2022年底，成都利用既有铁路开行动车由2016年初期的113对增加至428对，平均发车间隔由49分钟缩短至24分钟，单日客流最大值从7.0万人次增加至27.9万人次，有效满足了都市圈的经济产业联系和高频次出行需求。二是统一制式、推进市域（郊）铁路与地铁跨线运营。为加强周边市区县与杭州主城间的快捷联系，市域（郊）铁路杭富线与地铁6号线统一采用AH型车、100km/h设计标准，杭德线与地铁10号线统一采用A型车、80~120km/h设计标准，实现杭富线与地铁6号线、杭德线与10号线贯通运营，提高旅客出行效率。三是同台换乘、打造便捷服务枢纽。市域（郊）铁路杭临线在绿汀路站与地铁3号线、5号线实现同台换乘，成都市域快轨18号线在火车南站、世纪城站等与地铁1号线实现同台换乘，有效解决了外围乘客进城换乘不便的问题。

（二）研发技术标准。

一是研制双流制技术。重庆市域（郊）铁路跳磴至江津线（简称“江跳线”）一期工程在全国首次研发应用双流制技术，即列车在中心城区采用DC1500V供电制式满足小站间距下的快速启停需求，在城市郊区采用AC25KV供电制式发挥其大站间距下的快速运营优势，实现车辆不停车不降弓全自动交直流转换，解决了城市轨道与市域（郊）铁路在不同制式下的贯通运营问题。二是推进信号系统互联互通。重庆研发应用基于统一技术标准和规范的CBTC信号系统技术，实现了不同厂家信号系统相互兼容、互联互通，增强了信号系统的可替代性，降低了系统更新迭代的成本，为市域（郊）铁路与城市轨道交通跨线运营、资源共享奠定了技术基础。

（三）优化运输服务。

一是灵活运输组织。上海金山铁路日开行列车36.5对，采用一站直达（32分钟）、大站停（40分钟）、站站停（58分钟）三种运输组织方式，实行工作日、节假日时刻表，更好便利群众出行。二是兼容票制票价。金山铁路全国首创“一机四用”路地双票制，即检票闸机采用铁路火车票、公共交通卡和手机兼容（支持NFC和二维码）的票务系统，极大便利了金山区与中心城区之间的交通出行。杭州与绍兴、嘉兴采取票务互联互通等措施，实现乘客“一票通乘”的同城化待遇。

（四）加强站城融合。

一是创新开展枢纽TOD综合开发。重庆沙坪坝站铁路枢纽创新开发模式，对盖上、盖下部分实施分层确权，盖上通过招拍挂进行开发、盖下建设综合交通枢纽，通过上盖空间出让获得34亿元资金，有效弥补枢纽建设资金缺口。杭州西站创新枢纽周边土地开发模式，实现雨棚上盖土地分层出让、枢纽周边高强度开发。二是统筹推进轨道交通“全域TOD”综合开发。成都突破“一站一议、单点开发”的传统模式，在战略层面对全域轨道TOD开发进行整体谋划、分级分类管理，已启动实施TOD项目33个，围绕站点打造“商业中心、生活中心、产业中心、文化地标”等，增强了城市发展活力。引入市场化机制形成利益共享、风险共担的开发模式，累计反哺轨道交通建设资金超110亿元，大幅缓解投资压力。

都市圈市域（郊）铁路发展面临的主要问题

一是功能定位模糊。从需求特征看，部分新建市域（郊）铁路项目客流效益较差，2022年全国已运营市域（郊）铁路的平均客流强度仅为地铁的13.5%，主要是我国都市圈还处在初级发展阶段，通勤需求主要集中在中心城市的建成区及其近郊组团，外围城镇与中心城市之间上班、上学等大规模通勤需求有待培育。从技术标准看，市域（郊）铁路“城际化、地铁化”现象明显，如上海机场联络线考虑与高铁衔接，采用8节编组C型车、88%的线路地下敷设，平均每公里造价高达6.96亿元；杭州至海宁、临安等线路采用城市轨道制式，设计速度低、站间距小，难以适应客流快速出行需求。主要是市域（郊）铁路与城际铁路、城市轨道交通的技术标准、服务水平相互交叉，加上各地城镇化进程不同，对市域（郊）铁路的认识有待统一。

二是发展机制不明。从准入条件看，新建市域（郊）铁路的项目建设约束指标不足，与城际铁路、城市轨道规划建设管理混淆，导致部分地方审批把关不严，部分地区用城际铁路替代市域（郊）铁路，轨道网络发达城市则用地铁线路延伸的方式替代市域（郊）铁路。从规划要求看，尽管国家政策明确了市域（郊）铁路的规划建设审批，比照城市轨道交通建设规划管理的相关规定执行，但市域（郊）铁路建设规划编制的内容、深度，配套专题的要求等尚不明确，一定程度上制约了有实际需求城市的市域（郊）铁路建设。

三是统筹衔接不足。从与城市统筹布局看，部分新建市域（郊）铁路在规划设计时偏向选择离城市中心较远的待开发区域设站，由于项目建设与城市规划脱节、土地开发滞后，导致客流吸引力不足。利用既有铁路资源的市域（郊）线路，由于铁路车站普遍与城市生产生活空间相割裂，车站数量有限、对城市建成区的覆盖率较低，导致客流效益不理想。从综合交通衔接看，部分市域（郊）铁路站点与其他交通方式衔接不畅，换乘距离远、时间长，影响了旅客出行体验。

四是协作机制不畅。从跨省市协作机制看，跨省市项目推进较为缓慢。上海示范区线将连接浙江嘉善至西塘线及江苏水乡旅游线，由于三地在制式标准、财务清算、建设时序、出资比例、运营调度等方面难以达成共识，导致三地项目建设进度差距较大。从路地协调机制看，铁路企业与地方政府在既有铁路的改造标准、方案、出资等环节，以及开行线路、班次、时刻及组织模式等方面沟通协调难度大。同时，利用既有铁路资源服务城市交通缺乏法律、法规的支撑和约束，加上客票收入偏低，铁路企业积极性不高。

推动都市圈市域（郊）铁路规范有序发展的对策建议

市域（郊）铁路是构建都市圈1小时通勤圈的骨干方式。四地调研结果表明，都市圈市域（郊）铁路建设亟需加强规范引导。建议进一步明确功能定位，严格把好新建项目客流效益和工程造价两道关，完善审批监管、健全协调机制、加强交流学习。

（一）明确功能定位。

一是从服务空间尺度上，市域（郊）铁路主要为都市圈中心城市城区和周边城镇组团的通勤客流提供快速度、大运量、公交化服务，原则上应布局在城市半径30-50公里范围内，满足1小时通勤圈的时效要求，避免尺度过大或过小，混淆了市域（郊）铁路与城际铁路、城市轨道交通的功能。二是从服务属性上，市域（郊）铁路主要服务都市圈通勤客流、是城市公共交通体系的重要组成部分，与主要服务商务、公务、旅游等客流需求，采取自负盈亏模式的城际铁路有本质区别。

（二）设定约束指标。

一是严控工程投资指标。准确把握市域（郊）铁路技术特征和功能定位，严格控制地下线比例和地下线连续段长度，合理确定平均及最小站间距，深化研究设计速度、制式、编组等工程方案，避免增加不合理的投资。二是补充客流效益指标。市域（郊）铁路是城市轨道交通的补充和延伸，两者既衔接一体、又分工明确。新建市域（郊）线路应以中心放射线布局为主，建议从线路长度、沿线人口岗位密度、当前客流需求、预期客流强度等指标科学合理确定审批门槛标准。

（三）完善审批监管。

一是完善审批程序。进一步明确市域（郊）铁路建设规划的申报审核程序，建议将其纳入城市轨道交通建设规划统筹布局、一并上报，市域（郊）铁路和城市轨道交通分别按照各自的审核指标独立进行评估。同时，推动地方根据实际需求探索编制上报市域（郊）铁路建设规划，相关程序比照城市轨道交通管理规定。二是优化监管服务。健全市域（郊）铁路技术标准和规范体系，深化规划验收、运营服务、监测管理等环节标准，鼓励在运输企业资质认定、司机等关键技术岗位培训考证等方面先行先试，有效指导和规范市域（郊）铁路建设。

（四）健全协调机制。

一是优化路地合作机制。借鉴北京等地经验，推进地方政府与铁路企业建立定期对接机制，通过签订协议等形式将双向责权利明确化、规范化、制度化，在委托运营及运行图安排等方面给予地方更多的自主权。二是健全区域协调机制。探索建立跨省市市域（郊）铁路联合审批、核准建设流程，统一衔接原则、线路走向、建设时序、技术标准，选择合适的建设运营主体，加快跨省市项目整体推进力度。三是创新投融资机制。探索建立市域（郊）铁路沿线区域联动开发的协调机制，鼓励和吸引社会资本参与市域（郊）铁路建设运营，建立市场化投资、建设、运营机制，提升可持续发展能力。

（五）组织学习培训。

一是适时组织赴国外开展专题调研培训。国际上市域（郊）铁路发展已有上百年历史，有成熟的经验可供借鉴，特别是日本东京、法国巴黎、德国柏林、英国伦敦等在市域（郊）铁路发展方面已经形成有效的建设、运营、管理体系和标准规范。建议适时组织国内有关部门、具备发展市域（郊）铁路条件的地方开展国外调研培训。二是定期组织国内城市交流经验。国内北京、上海、重庆、成都等城市在利用既有铁路资源、综合交通枢纽开发等方面已进行有益的探索实践，建议围绕市域（郊）铁路发展难点、热点问题，定期组织开展经验交流现场会，总结经验做法、相互借鉴启发。

（潘昭宇，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通部主任、研究员。唐怀海，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通部高级工程师。刘花，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心国土交通部高级工程师）

来源：《中国经贸导刊》2025年6月（上）

微信编辑：今朝

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