全球塑料公约谈判难在哪儿？读懂“游戏规则”不容易！

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文/ Ling、竹子、野草莓

写在前面

全球塑料公约第五次会议的第二轮谈判（INC-5.2）即将于8.5–8.14在瑞士日内瓦召开，自然之友的伙伴们将再次作为观察员参加本次会议。

本文是伙伴们参加本次会议的第二篇行前记录，各位观察员会和大家聊聊全球塑料公约谈判的议事规则与投票机制。

回顾第一篇行前记录请点击→。

当地时间8月5日（日内瓦比北京慢6小时），全球塑料公约政府间谈判将在瑞士日内瓦重启，推动制定一项具有法律约束力的国际环境协定文书，期待采取全球统一的行动应对日益严峻的塑料污染危机。这距离2024年12月在韩国釜山举行的第五届谈判（ INC5.1）因分歧严重而未果，已过去八个月。（回顾阅读→）

为何前几轮谈判屡屡陷入僵局，甚至常常在最后一刻仍无法就关键条款达成共识？一项国际环境协议的谈成究竟卡在哪里？这一切的答案，或许要从其背后的议事规则与投票机制说起。

瑞士日内瓦万国宫，联合国环境署欧洲总部

塑料公约谈判“卡在哪”？

——关于议事规则的回顾

自2022年3月联合国环境大会通过第5/14号决议启动政府间谈判（Intergovernmental Negotiating Committee，简称INC）以来，一份名为《议事规则草案》的文件就成为这场历时两年多谈判的“说明书”[1]。

其初稿由2022年5月不限成员名额特设工作组（简称OEWG）起草，借鉴了联合国环境大会与《水俣公约》等多边环境协定的谈判经验，规定了谁能发言、如何投票、何时决议生效等关键程序。

但遗憾的是，这份草案至今尚未获得正式通过，只能“临时适用”。其中最具争议的两条为：

第37条：表决权分配与定义；

第38条第1款：当无法达成共识时，是否允许以三分之二多数票通过决定。

2023年巴黎INC-2会议上，这一争议达到了高潮。虽然最终各方接受了一项“解释性说明”作为妥协[2]，但核心分歧并未消除。这种程序上的不确定性直接影响条文实质性谈判的推进。

例如，在INC-5.1釜山会议中，围绕削减塑料总产量和限制有害化学品等核心条款，各国分歧显著，谈判过程中不断有代表团援引上述议事规则，提出鉴于各方已经竭尽全力协商一致但是依然分歧过大，应当启用最后办法，进行表决，但是出于种种原因，最终并未启用表决。也因此，谈判延续至今年8月的日内瓦续会（INC-5.2）。

主要议事规则节点与焦点分歧一览表

点击看大图

2024年釜山谈判，INC-5 主席敲槌通过 INC-5.2 继续谈判，会上他强调：“在一切都达成共识之前，任何内容都不能视为共识。” （图源：IISD）

“共识”与“投票”：

国际环境协定谈判中的两种决策模式

实际上，议事规则难以确定的情况在过往的国际环境协定政府间谈判中并不少见，尤其是其中的投票机制，往往由于争议较大难以确认。但这并不意味着在联合国环境协定的谈判中，没有任何规则可循。

国际环境协定通常会在谈判之初就确定会议的议事规则。议事规则规定了会议如何讨论议题、如何提出动议以及如何表决。多数环境协定都力求在重大事项上达成“共识”（consensus），这意味着没有任何缔约方明确反对。当无法达成共识时，有些公约允许采用多数投票，通常为三分之二多数或四分之三多数。

▶ 共识（consensus）

在联合国实践中，‘协商一致’（consensus）的概念是指：在没有任何正式反对意见阻碍决议或决定被宣布通过的情况下，通过普遍同意而非投票的方式采纳决议或决定[3]。

这种机制：

保证决议具有普遍认可，避免多数强行通过导致成员抵制或退出。

容易使谈判陷入僵局，往往只能达成“最低公分母”式的妥协，尤其当各国立场分歧较大时。为了不让任何一国反对，决议内容可能被削弱。

▶ 多数投票（majority voting）

当共识无法达成时，有些议事规则允许进行表决，通常设定为三分之二多数，甚至四分之三多数。

这种机制：

可以在僵局中推进谈判；

持异议的国家可能不接受决议结果，进而影响履约效果。一国若因投票结果强制接受了不支持的决议，可能选择消极执行、提出保留甚至退出公约，削弱公约的凝聚力和执行力。

不同环境协定的议事规则举例

（以下表格列出了一些主要环境协定在议事规则中涉及共识与多数投票的规定）

点击看大图

全球性的大型环境公约，比如气候和生物多样性，几乎都会优先选择通过共识达成决策。这是因为气候变化和生物多样性等议题涉及几乎所有国家，且对各国经济和发展政策产生深远影响。只有通过共识，各国才会认为决议具有合法性并愿意实施。假如通过投票的方式强行通过，很有可能导致反对方拒绝执行或退出公约，友谊的小船说翻就翻。

同时，联合国体系长期以来在《联合国宪章》及各类环境公约中强调“和平、协商”原则，强调在全球公共事务中尊重主权平等。此原则也深刻地影响了后续公约的议事规则。

议事规则的决策机制是

日内瓦谈判的关键

鉴于前几轮谈判中各国在关键议题上分歧明显，塑料公约未来很可能继续维持“临时适用规则+协商一致”模式。如无法就议事规则草案达成一致，公约可能参考联合国气候变化框架公约UNFCCC与生物多样性公约CBD的先例，采用“临时适用”的议事规则草案，继续推进后续谈判。

还有一种可能性，那就是设立“技术事项表决”通道：部分国家已提出，在非核心政治议题（如增补受管制的危险化学品或添加剂名单、调整分类标准）上允许采用三分之二或四分之三多数表决。

这一方向已在近期展现端倪。2025年6月，《联合国海洋大会》期间，95国共同签署的《尼斯宣言：为达成一项有雄心的塑料公约》公开呼吁[11]，倡议：在所有共识努力无果的情况下，应允许公约谈判依据联合国常规程序做出决定。

规则从来不是程序性细节，而是决定成败的战略要素。因此，即将在日内瓦召开的INC5.2谈判会议突破之处在于，各国在未能达成共识时如何采取行动，即在规则层面达成更深层的政治共识。

UNEA-5.2大会决议通过开启全球塑料公约谈判

本文是同事们参加本次会议的第二篇行前记录，

关于本次会议后续相关报道及来自同事们的观察，

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参考资料

[1] 《联合国环境大会关于制定塑料污染国际法律文书的决议》（UNEA 5/14）全文：

https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/39812/OEWG_PP_1_INF_1_UNEA%20resolution.pdf

[2] 《国际法律文书零草案：主席草案（Revised Zero Draft）》

https://wedocs.unep.org/xmlui/bitstream/handle/20.500.11822/42282/2303890C.pdf?sequence=3&isAllowed=y

[3] 在2002年6月17日致《生物多样性公约》执行秘书的一份备忘录中( )，联合国法律顾问就“协商一致”这一术语的法律解释作出的说明。

file:///Users/lingwang/Desktop/20170919_guideforpresidingofficers_final.pdf

[4] UNFCCC. (1996). Rules of Procedure of the Conference of the Parties. FCCC/CP/1996/2.

https://digitallibrary.un.org/record/216531/files/FCCC_CP_1996_2-EN.pdf

[5] Convention on Biological Diversity. Rules of Procedure of the Conference of the Parties. Rule 40.

https://www.cbd.int/doc/handbook/cbd-hb-03-en.pdf

[6] Rotterdam Convention Text (2017). Articles 18–21.

https://www.pic.int/Portals/5/ConventionText/UNEP-FAO-RC-CONVTEXT-2017.English.pdf

[7] Basel Convention. Rules of Procedure. Rule 38–40.

https://www.basel.int/Portals/4/basel%20convention/docs/meetings/rules-e.pdf

[8] Stockholm Convention Text. Article 19.

https://chm.pops.int/portals/0/repository/convention_text/unep-pops-cop-convtext-full.english.pdf

[9] Center for Strategic and International Studies (CSIS). The Basel Convention, Hazardous Waste & Plastic Pollution.

https://www.csis.org/analysis/basel-convention-hazardous-waste-plastic-pollutio

[10] Center for International Environmental Law (CIEL). CIEL Reports on Developments under the Stockholm Convention at COP5.

https://www.ciel.org/news/ciel-reports-on-developments-under-the-stockholm-convention-at-cop5

[11]The Nice wake up call for an ambitious plastics treaty

https://www.ecologie.gouv.fr/sites/default/files/documents/The%20Nice%20wake%20up%20call%20for%20an%20ambitious%20plastics%20treaty.pdf

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