试探罗定、云浮、郁南三地基层行政制度的改革与变迁

三罗地区建置沿革与基层治理变迁研究

明万历五年（1577），朝廷平定罗旁地区瑶乱，泷水县遂升为罗定直隶州，下辖东安县（今云浮市城区及云安区）与西宁县（今郁南县），合称“三泷”。入民国后，该地区渐以“三罗”为称，本文所述“三罗”，即指今云浮市云城区、云安区，罗定市及郁南县一带。

我国封建社会的地方基层行政多采乡里制，历代相沿。然三罗地区地处偏远，居民除汉族土著外，多系自北方南迁之民，聚族而居，自成村落。至明清时期，虽法定行政区划为“中央—省—府（州）—县”四级，但县以下建制因地而异，一般设有二至四级不等；而三罗地区对乡村之管理，仍较为规范。

三罗地区“乡里制度”的出现与转变

乡里制度指的是中国古代县以下设置乡、里等基层行政区划制度，以注重户籍管理和社会治安为特点。乡设三老、有秩、啬夫、游徼等官职，里设里正、里胥等官职，负责管理户籍、税收、徭役、治安等事务。《周礼·地官·遂人》载：“五家为邻，五邻为里。”《逸周书·大聚》载：“以国为邑，以邑为乡，以乡为闾，祸灾相恤，资丧比服”。这两则记载证明乡里在先秦已经成为地方行政的基本单位。乡所辖范围大小往往以户口多寡而划定。

秦汉以前，三罗地区为百越地。秦朝建立后，南征百越，将三罗地区纳入华夏版图。秦朝末年，楚汉纷争，秦南海郡尉赵佗建立南越政权，辖区包括今三罗地区。西汉元鼎六年（前111），汉武帝平定南越国，置交州苍梧郡，三罗地区属苍梧郡端溪县，这是三罗地区划入县一级管辖的开始。《汉书·百官公卿表》叙述县以下的地方职官说：“大率十里一亭，亭有长。十亭一乡……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也。”秦汉时期开始，就已经确立县下辖乡，乡下辖里的行政区划体制。此时岭南地区的县也当与中原一样，下设乡、里。例如高要县也已经出现“鹄奔亭”，而“亭”是设立在乡、里的治安机构，既然出现“亭”，自然而然有相应的乡里区划。所以纵使史无明载，相信高要县附近的端溪县在三罗地区也设有相应的乡与里，东晋时期设立的龙乡县或许就是汉代端溪县乡级区划“龙乡”升级而来。

汉代端溪县

《旧唐书·百官志》载“百户为里，五里为乡。两京及州县之郭内，分为坊，郊外为村。里及坊村皆有正，以司督察。四家为邻，五邻为保。保有长，以相禁约。”可见，唐朝已经在“乡”“里”之下还设有“保”“邻”的基层区划。甘肃敦煌出土唐天宝年间（742-756）的《郡县公廨本钱簿》上面有三罗地区泷州及其属县的公廨本钱数、乡数等资料，是目前所能找到三罗地区设立“乡里制度”的最早明证。簿载：“泷州即开阳郡，归广州都督府管辖，公廨本钱四百七十三两。下辖永宁县（下注：改为達水），乡数二，公廨本钱二百三十两。安南县，乡数二，公本钱二百三十两。开阳县，乡数二，公廨本钱一百二十两。正义县，乡数一，公廨本钱一百两。”《郡县公廨本钱簿》是当时颁行全国的官方标准的文字实录，而且敦煌石室所藏又是抄本，具有为其他经过辗转编写、刊印的唐朝文献所不及的准确性。《郡县公廨本钱簿》所列县名与《旧唐书》《新唐书》记载有出入。《旧唐书·地理志》列有泷水县，《郡县公廨本钱簿》缺载。《新唐书·地理志》所载泷州属县四个，其中正义、开阳两县全同，镇南与安南、永宁与建水，应是同县不同名。据《新唐书·地理志》记载，唐至德二年（757）九月，将安南县改名镇南县。建水县在武德五年（622）改名永宁县，《郡县公廨本钱簿》则于永宁下注明：“改为達水”。建水一名为国史方志所普遍沿用，“達”字应该在抄录时发生了笔误。可惜的是，包括《郡县公廨本钱簿》在内，目前尚未找到记载唐代三罗地区乡名、里名的典籍史料。反倒是在南江口出土的《大唐故康州刺史陈君墓志》上刻有“康州端溪金林乡安仁里”的字样，为与三罗地区一衣带水的德庆乡里制度研究提供了一份文物佐证。

宋开宝四年（971），宋灭南汉。对三罗地区行政区划做了一番大的调整，原康州管辖的悦城县、晋康县、都城县并入端溪县成为该县悦城乡、晋康乡、都城乡。原泷州下辖的开阳县、建水县、镇南县并入泷水县成为该县的开阳乡、建水乡、镇南乡。后来泷州也被撤销，泷水县划入康州管辖。康州下辖端溪、泷水两县。此时的端溪县有金林、悦城、晋康、都城四乡。据《太平寰宇记》卷一百六十四《岭南道》记载，泷水县“旧二乡，今四乡”。宋代泷水县也设有四个乡，但《太平寰宇记》只记载开阳、建水、镇南三个乡的名字，缺载一个乡名。以上八个乡，除了悦城乡、金林乡在西江北岸，其余六个乡位于三罗地区。

从宋代开始，随着人口增长和社会生产力发展等各种因素，以注重户籍管理和社会治安为特点的乡里制度已经不在适合时代，北宋曾多次改革乡里制度，目的是建立以注重土地管理和赋税征收为特点的新型基层区划制度（也就是下文提到的都图制），最为后人熟悉的乡里制度变革当属保甲法的推行。宋熙宁三年（1070）十二月，颁布《畿县保甲条制》，经过试行后，于熙宁六年（1173）在开封府推行保甲，“以五家相近者为一保，五保为一大保，十大保为一都保”。但在实际执行过程中，由于各地情况不同，保甲法的实施效果也参差不齐。一些地方的保甲组织流于形式，未能真正发挥作用，而一些地方则出现了过度执行或滥用权力的情况，导致了不公平和混乱。王安石变法失败后，保甲法遭到非议，各地在坚持保甲法基本精神的前提下，做法不尽相同。有的地区改行乡、都制，有的仍行乡、里制，有的继续实行保甲制。南宋时期，乡里制度继续发展和变化。有的地方取消了里，改为乡都两级，有的地区都与里并行。在三罗地区，纵使统辖端溪县、泷水县的康州已经升级为德庆府，但基层行政区划仍然维持乡里制。

两宋300多年来，总的趋势是以注重户籍管理和社会治安为特点的乡里制是向着以注重土地管理和赋税征收为特点的都图制演化的。乡里制向都图制的转变是一个复杂的历史过程，受到多种因素的综合影响，而且直至宋朝灭亡都未能完成这个历史任务。历史把这个任务交给了元朝。

都图制的实施与改进

都图制是以注重土地管理和赋税征收为特点的基层行政区划制度。“都”通常是较大的行政区划单位，相当于当今的乡镇。在都之下，又划分为若干个“图”，图的规模相对较小，类似于现在的行政村。“图”也被称作“里”，即所谓“图即里也，不曰里而曰图者，以每里册籍首列一图，故名曰图”，所以都图制又称为都里制。然而，元朝何时推行都图制，并无典籍明确记载。而在三罗地区，官府只在端溪县境内推行都图制。

元朝灭掉宋朝后，把德庆府改为德庆路，废掉端溪县实行了千多年的乡里制，实施都图制。基本原则将原来的“乡”虚化，在原来的“里”上设“都”一级，以数字命名，“里”之下设立“图”一级，亦以数字命名。明万历《西宁县志·古迹》载：“万历五年，建明伦堂掘出古钟一口，上铭‘大元国广东道德庆路端溪县拾捌都李社长铸钟一口于玄寿堂。大元至治三年建。’今悬长春寺。观此则罗旁必端溪旧治也。”万历五年（1577），在西宁县城建儒学明伦堂时，挖出一口元朝至治三年（1323）铸造的古钟，上面刻着“大元国德庆路端溪县拾捌都”字样。这口元朝古钟的铭文，在描述行政区划时“端溪县”后面紧接“拾捌都”，缺少了中间的“都城乡”，显然是“乡”被虚化的结果。值得指出的是，同属德庆路管辖下的泷水县仍然维持乡里制。

明洪武元年（1368），明太祖朱元璋“命征南将军廖永忠下岭南，赣州卫指挥陆仲亨略地至德庆”，将三罗地区纳入明朝版图，随后改德庆路为德庆府。洪武九年（1376）降德庆府为德庆州，并撤销端溪县，县地由德庆州直辖（称为本州），德庆州除了管辖本州外还统领泷水、封川、开建三县。

明朝对都图制进行了一些调整和改革，使其更加适应当时的社会经济状况。洪武三年（1370）规定的“小黄册图”法记载：“每百家为一图，内推丁力田粮近上者十名为里长，余十名为甲首，每岁轮流里长一名，管甲首十名，甲首一名管人户九名，催办税粮，以十年为一周。”

因为明代德庆州本州（即原端溪县地）设有悦城、晋康、都城三个巡检司，管辖范围与原来悦城乡、晋康乡、都城乡基本一致，故在元朝时被虚化的“乡”，明代再次成为基层行政区划。此时德庆本州下辖三厢（內厢、东厢、西厢）、金林（一至五都）、悦城（六至九都）、晋康（十至十二都）、都城（十三至十五都）四乡共15个都合计72图，其中三罗地区有34图。

明初德庆州本州在三罗地区设立的都图一览表

（本表依据嘉靖《德庆志》记载制作；德庆本州金林乡、悦城乡以及晋康乡十一都位于西江北岸。）

明代德庆州泷水县编户24里。其中开阳乡辖2里，顺仁乡辖4里，建水乡辖2里，镇南乡辖2里，崇化乡辖6里，永成乡辖8里。后因为瑶乱，撤销了崇化乡、永成乡。泷水县仅编户10里，具体是开阳乡辖安义、冠盖2里。顺仁乡辖进贤、阳丰、永福、泷源4里，建水乡辖崇化、永成2里，镇南乡辖故敏、善会2里。景泰年间（1450～1456），泷水县改乡里制为都图制，全县分为5都13图（见表15-2）。至此，三罗地区全面实行都图制。

德庆州泷水县乡里与都图对应关系表

（本表据嘉靖《德庆志》、嘉靖《广东通志初稿》制作；除本表所列外，泷水县在县城还设有一图。）

嗣后泷水县都图数次增设，直至罗定直隶州设立后的明天启二年（1623），罗定州本州（即原泷水县）共有五都19图，与景泰年间相比，增加了二都二图、三都二图、四都四图、四都五图、五都四图以及五都六图这6个图。

同时期的罗定州东安县下辖8坊16都。8坊为乐平坊、麟秀坊、龙盘坊、都春坊（2坊）、长春坊、宾阳坊（2坊）。16都分别是晋康都、思劳都、思办都、杨柳都、都骑都、芙蓉一都、芙蓉二都、洪文都、兴贤都、新丰都、永禄都、阳明都、宜化都、遵义都、平康都、春熙都。每都编户一图，共16个图。

罗定州西宁县则分为15个都21个图。具体是都城乡十三都一图、二图，十四都一图、三图、六图，十五都一图、三图、四图、五图，太平都一图、永安都一图、裕宁都一图、常静都一图、保和都一图、建康都一图、定康都一图、信丰都一图、感化都一图、从善都一图、镇南都一图，另兴宁都一甲，亦称作图。

康熙年间罗定直隶州舆图

清朝，罗定州本州维持都图制，仍旧是五都19图。直到宣统元年（1909）奉筹地方自治，划境分区。罗定州本州改都、图为区、团、堡制，以一都为二区，二都为三区，三都为四区，四都分为一区和五区，五都为六区。区下共设20个团、236个堡、2441个村。区、团辖堡为：一区辖附城团，统21堡。二区辖：船步团36堡、沙卜团10堡、塘团2堡、东团16堡。三区辖：罗镜团23堡、太平团18堡、水摆团2堡、分界团2堡。四区辖:榃卜团7堡、升平团6堡、万车团13堡、纶团15堡。五区辖：素龙团11堡、罗平团9堡、泷东团3保。六区辖：围底团12堡，石团8堡、苹塘团9堡、金鸡团13堡。

清乾隆五年(1740)，罗定州东安县在都之下设立堡、甲一级，全县仍设16都，下设堡、甲。属典史的堡有：洞心、泥城、下洞、上芙一、上芙二、下芙一、下芙二、思劳、思办、都骑、杨柳、䃮石、云蓝良、富禄、上富林、中富林、红豆、三岭、连滩、岑婆、石龙、王疆、料漆洞、宁坡、大寨。属典史的甲有：建村、余村、永丰圩、山口、都有、先麦坑、上下贡、横冈、蔡村、洞表、横山、东山、南路上下瑶、老君涌、铁场、阜宁、鹏石、朱查洞、榃陂瑶、托留洞、冷水、河头街、云青、西路瑶、竹枝洞、岔路、白梅、白石、上马冈、奇民、太平、歌村、歌村瑶、北路瑶、洞殿、六都。属西山司的堡甲有：参洞、大水、小水、双滘、那霖、合水、上下四甲、雾水瑶、长沙、相思、云容瑶、云廉瑶并畸岭民甲。至同治年间，全县设33堡1乡（附城乡）。光绪二十三年（1897），减为31堡。各堡辖甲数不详。需要注意的是，东安县的“都”直至到清末还存在，宣统年间罗定州东安县正堂颁发的执照，依然有“都”的名字。

光绪年间 罗定州東安县执照

清代，罗定州西宁县维持都图制。乾隆二十三年(1758)，西宁县境内的定康、信丰、感化、从善4个都划归信宜县。兴宁都裁撤，全县由原来的15都21图减为10都16图。道光以后，太平都、常静都各增1图，全县共10都18图。道光以前，都图、乡村与堡甲各自分载，不相联属。直至道光九年（1829），把村归属堡甲，以堡甲归属都图。

总而言之，清代三罗地区在都图制基础上，因地制宜对都图制进行了改革。东安县在“都”之下设立堡、甲，废除了“图”。西宁县在都、图之下设立堡、甲。这是因为都图制难以适应社会发展需要而作出的调整。但其本质仍是以注重土地管理和赋税征收为特点的基层行政区划，仍属于都图制范畴。

结语

综观三罗地区基层行政制度变迁，可窥见其发展主线乃是从传统的乡里制逐步演变为以土地和赋税管理为核心的都图制，在清代进一步结合地方实际，衍生出堡、甲等补充形态。这一过程既反映出中央政权对岭南边郡持续深化治理的努力，也体现出地方社会在应对军事动乱、民族融合与经济发展等多种因素时的调适与创新。三罗个案表明，历代基层建制的更迭不仅关乎行政效率，更深刻映射出国家权力与地方社会之间的互动关系。其制度变迁中所呈现出的灵活性与延续性，为我们理解岭南地区的社会结构与发展路径提供了重要视角。

端溪文史创建于2015年9月，立足于发掘德庆人文历史，放眼泛德庆地区（即德庆曾经管辖过的包括今封开、云浮、郁南、罗定、信宜等地）以及肇庆地区乡土史情。你关注我，我致力于追寻历史本源。欢迎读者转发分享。在这里，您可以阅读许多关于德庆乃至肇庆人文历史的文章，希望能让您更加了解德庆（肇庆）历史，帮助您深入研究德庆（肇庆）文化。

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