人民法院报：反复登记缠访行为的可处罚性分析

如何理解一事不再罚中的“一事”

黄金富 浙江省高级人民法院 人民法院报 2025/9/25

缠访闹访是当前信访工作法治化推进过程中亟须解决的一个问题。其中，反复登记缠访行为的可处罚性问题，目前实践中比较突出且争议较大。与一般闹访不同，该类缠访主要表现为反复越级赴省进京走访登记，其本身并无明显的违反治安管理的行为，由此造成对该类行为可处罚性的不同认识。由于缺乏有效规制措施，反复登记缠访问题日益突出，已严重影响正常信访工作秩序。依法准确认定反复登记缠访行为的性质及可处罚性问题，已为实践之迫切需要。

一、行为的界定

什么是反复登记缠访行为，目前并无明确统一的界定。

《信访工作条例》第四十七条规定，信访人违反本条例第二十条、第二十六条规定的，有关机关、单位工作人员应当对其进行劝阻、批评或者教育。信访人滋事扰序、缠访闹访情节严重，构成违反治安管理行为的，或者违反集会游行示威相关法律法规的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》（公通字〔2013〕25号）对扰乱信访工作秩序违法犯罪行为的处理第2条规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。根据上述规定，结合目前比较突出的赴省进京登记缠访问题，笔者将本文讨论的反复登记缠访行为界定为信访人违反《信访工作条例》有关规定，拒不通过法定途径或程序提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决、法律程序终结或信访终结，仍以实质上的同一事实和理由，赴省进京3次以上重复登记走访的行为。

二、存在的争议

对于信访人反复登记缠访行为是否可以治安处罚，无论是实务还是理论界均有不同认识。以某省现状为例，不少县市区对于此类行为均以扰乱单位秩序为由进行治安处罚，相关法院判决亦予认可；但也有一些地方认为，反复登记缠访行为违反的仅是信访管理秩序，在没有其他扰乱单位秩序行为的情况下不足以认定其扰乱单位秩序。典型者如某市李某反复登记缠访事例：李某因不服法院生效行政判决，在省高院已裁定驳回其再审申请、省检察院亦已出具不予监督立案告知书的情况下，长期到国家信访局点卯打卡刷数据。2024年以来已累计打卡登记数十次。但属地公安机关认为该行为不构成治安违法而未予处罚。也有学者持类似观点，如清华大学的周光权教授在其《违反治安管理行为与犯罪的界限》一文中认为，“行为人存在越级信访、多次信访的，其行为不符合信访的相关规定，其效果是该信访意见不会被接受，但这并不意味着该信访行为是行政违法行为，其不应受到行政处罚，更不应据此认定为犯罪。”

三、可处罚性分析

从规范层面看，有关反复登记缠访行为可处罚性的争议主要集中在《信访工作条例》第四十七条以及治安管理处罚法第二十三条第一款第一项的理解适用问题，具体表现为，该缠访行为是否构成情节严重，以致达到治安管理处罚法第二十三条第一款第一项规定的“扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行”。换言之，分析反复登记缠访行为是否可处罚，关键在于判断该行为有无侵害治安管理处罚法前述规定所保护的法益——机关正常工作秩序，或者说，该行为对机关正常工作秩序的侵害是否已经达到必须进行治安处罚的程度。笔者对此持肯定意见，具体理由如下：

首先，从行为定性上看，反复登记缠访行为已不是正常行使信访权利的行为或行使信访权利不当的行为，而是以访为名、以访施压的违法行为。如何对反复登记缠访行为进行定性，系分析该行为可处罚性的前提。对于反复登记缠访行为明显违反了《信访工作条例》规定的事项或级别管辖以及信访程序的问题，实践中并无争议，不再赘述。争议的问题主要是该行为本质上是否仍属于一般的信访维权行为还是以访为名、以访施压的违法行为。从实际情况看，反复登记缠访行为的性质主要已不在“访”而在于“缠”，其主要目的亦不在“访”而在于“以访施压”，即利用国家、省级信访部门向各地反馈赴省进京越级访人次等机制，甚至利用国家重大活动的敏感时间节点，通过赴省进京缠访行为给属地政府施压，以实现其信访利益诉求。这一点从《国家信访局接待群众来访工作规则》（国信发〔2022〕7号）对工作程序的规定亦可得到印证。该规定第三部分对群众来访事项的分类处理作出了规定，即“对来访人提出的信访事项，按照信访事项的性质和管辖层级，引导来访人到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或指定的接待场所提出。对反映涉诉问题的，引导来访人向有关政法部门反映问题”。同时明确了几类不予受理、不再受理的情形，即已经受理或正在办理，已作出处理、复查意见且在请求复查、复核期限内，来访人又提出同一信访事项的，不予受理。对复核意见不服，来访人仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，不再受理。对不予受理、不再受理的，向来访人宣传有关法律法规，做好疏导引导工作。根据前述对于反复登记缠访行为的界定，信访人以实质上的同一事实和理由赴省进京3次以上重复登记走访的行为，在正常信访程序中几无权利救济的价值。在信访部门明确不予受理、不再受理且一般均已对来访人进行劝阻、批评或者教育的情形下，信访人仍赴省进京3次以上重复登记，其主观上以访为名、以访施压的故意明显。对该行为不宜再界定为正常行使信访权利或仅系行使信访权利不当的行为。

其次，从对信访工作秩序的影响看，该行为严重影响国家及省级信访部门的正常工作秩序。《信访工作条例》第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。信访人采用走访形式提出涉及诉讼权利救济的信访事项，应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。该条规定明确了信访的层级管辖以及诉访分离的原则。其中，层级管辖体现的是《信访工作条例》“把问题解决在当地，引导信访人就地反映问题”的导向，而诉访分离则体现了信访工作法治化的基本要求。反复登记缠访行为或把应通过诉讼解决的纠纷引入信访渠道，或把应在基层或当地解决的纠纷外溢至首都或省会城市，导致基本信访秩序失范，也给国家及省级信访部门的正常工作秩序带来严重影响。以某省2023、2024两年的3次以上进京重复访数据为例：该省每年在国家信访局重复登记3次以上的走访人次均占全部登记量的四成以上，且该数据已剔除15日内重复来访登记的次数。可见大量反复登记缠访行为已对国家信访局的正常工作秩序产生了严重影响。

最后，从对社会秩序的影响看，该行为给首都及省会城市的社会秩序管理带来隐患，由此也给属地政府造成巨大的管理压力和负担。首都及省会城市在国家政治体系中的特殊地位，维持首都及省会城市良好的社会秩序，维护中央及省级国家机关的正常工作秩序，对于维护国家政治安全、社会稳定具有特殊意义。从另外一个角度而言，这也对维持首都及省会城市的社会秩序，维护中央及省级国家机关的工作秩序提出了更高的要求。反复登记缠访本身并无明显的违反治安管理的行为，这也是众多认为不应对其进行处罚观点的主要理由。但如前所述，反复登记缠访行为以访为名、以访施压的行为性质无疑会给首都及省会城市的社会管理秩序、中央及省级国家机关的正常工作秩序带来较大隐患，由此也给属地政府的公安、信访等部门带来巨大的管理成本与压力，严重影响其正常工作秩序。　

此外还需要说明的一个问题是，信访诉求是否合理对反复登记缠访行为的认定和处罚的影响问题。无论是《信访工作条例》第四十七条还是公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第二条的规定，均未将诉求是否合理作为认定缠访的要件。因此，信访诉求是否合理并非认定反复登记缠访行为是否成立的因素，但在处罚时应作为从轻、减轻或免除处罚的酌定情节予以考量。