叶必丰：浙江综合行政执法改革的法理思考

作者简介：叶必丰，上海交通大学凯原法学院教授。文章来源：《民主与法制》周刊2025年第37期，转自民主与法制周刊公号。原题为：“浙江‘大综合一体化’行政执法改革”系列报道之八 | 浙江综合行政执法改革的法理思考。

行政检查是行政主体在权限范围内依法获取相对人信息，了解其遵守法律、履行义务状况的行政事实行为。当前，理论和实务界关于行政执法裁量更多地聚焦于行政裁量基准。行政裁量基准有利于行政检查规范性实施，但不能解决行政检查频次问题，需要在体制上进行规范。

行政检查频次问题的体制性原因

我国行政检查体制是一种由层级、部际和区际关系构成的三维结构。第一，层级行政检查关系，即上下级行政主体间的检查事权关系，包括中央、省级、设区的市级和县级行政主体之间的检查事权关系。一方面，它具有同质性，即上下级行政主体的检查事权存在同质现象。另一方面，它具有递减性，即上下级行政主体检查事权的大小呈逐级递减，下级行政主体检查权较小。第二，部际行政检查关系，即同级政府各职能部门之间的检查事权关系。它可以是检查事权相异、检查对象相同的关系，如防疫部门具有卫生防疫检查权，公安部门具有治安检查权，检查事权不同，但可以针对同一检查对象。部际检查事权关系也可以是主管与协助关系，如生态环境部门对相对人进行环境检查时，有关部门予以协助。部际检查事权关系还可以是检查事权相同而管辖领域相异的关系，如教育部门负责学校食堂的卫生检查，有关部门负责其他领域的卫生检查。第三，区际行政检查关系，即不同区域行政主体之间的检查事权关系，如各地的教育主管部门负责在本区域内进行教育事务检查。

上述行政检查事权的三维组合，可能形成对同一相对人的多重检查。第一，对同一检查对象，下级行政主体已经检查的，并不能阻却上级行政主体再检查。在上级行政主体实施行政检查之前，下级行政主体为了避免被追责可能预先实施行政检查。在上级行政主体实施行政检查之后，下级行政主体可能实施跟踪检查。极端情形下，同一检查对象的同一事项甚至可以受到县、设区的市、省级和中央有关部门的多次检查。第二，对同一检查对象，有的主管部门检查相对人的资格，有的主管部门检查相对人的行为。有的主管部门检查相对人的甲行为，有的主管部门检查相对人的乙行为。有的主管部门检查相对人以往履行义务的情况，如统计检查；有的主管部门检查相对人目前履行义务的情况，如受理投诉后的检查；有的主管部门检查相对人将来可能发生的情况，如安全隐患检查。第三，对同一检查对象，也可能受多地行政主体的检查。如甲省的医疗器械公司依法委托乙省的公司生产，甲省行政主体可以对包括受委托企业在内的质量管理体系运行、不良事件监测以及产品召回等开展行政检查，乙省行政主体可以对受委托企业开展安全生产、治安管理等行政检查。

浙江省一级行政检查体制的改革

2002年，国务院办公厅转发中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，在前期相对集中执法改革的基础上，要求在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理等领域实行综合行政执法改革试点。该项改革的突出特点是把同一领域分散在各主管部门的执法权集中到了一个主管部门，但并没有涉及层级或区际行政执法事权体制。在行政检查体制的三维关系中，笔者认为起决定作用的是层级行政检查关系。上级行政主体决定下级行政主体行政检查权的大小；决定行政检查的深度、范围、方式、频次和责任；决定所属部门中行政检查的主管部门或配合部门；决定具有相同行政检查事权的多个主管部门间管辖领域的划分。上级行政主体之间行政检查事权是否清晰，独立检查还是主管或协助检查，部分领域还是全部领域检查，都影响着下级行政主体间的行政检查事权关系。层级行政检查关系也决定着区际行政检查关系，上级行政主体依法可以通过先行先试改革等赋予某些下级行政主体更多、更大的行政检查权，或者收回、减少某些下级行政主体的行政检查权。各地实践不同，使得区际行政检查关系并非一一对应关系，可能甲地的行政主体需要对接乙地的多个行政主体。因此，行政检查体制改革的重点应该是层级行政检查关系。

浙江省嘉兴市针对行政检查频次问题，在国家推行的有关领域相对集中执法改革的基础上，于2018年3月率先推行“综合查一次”执法新模式，多部门执法人员“进一次门、查多项事”，在提升监管效能，减轻基层负担，特别是在杜绝重复检查、多头检查、随意检查等方面都取得了明显成效。浙江省司法厅在总结经验推广时，敏锐地发现了“综合查一次”执法新模式所需要的体制性基础。2022年浙江省开展了“大综合一体化”综合行政执法体制改革试点，制定了《浙江省综合行政执法条例》。该条例第2条规定，“综合行政执法，是指按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，通过优化配置执法职责、整合精简执法队伍、下沉执法权限和力量、创新执法方式，开展跨部门、跨区域、跨层级的行政执法活动。”它不仅是行政执法权在部门间的相对集中，而且是层级和区际行政执法事权的整合。

就层级行政执法事权改革而言，主要包括：第一，制定监管目录和执法事权清单。《浙江省综合行政执法条例》第6条规定，“省、设区的市人民政府应当在国家‘互联网＋监管’系统监督管理事项目录清单基础上，组织制定监督管理事项目录。监督管理事项目录应当明确监督管理事项的职责主体、对象、措施及设定依据、执法方式等内容。”条例第7条规定，“省综合行政执法指导机构应当会同省有关部门制定省综合行政执法事项统一目录和乡镇（街道）综合行政执法事项指导目录，报省人民政府批准后公布实施。设区的市人民政府可以在省综合行政执法事项统一目录基础上，制定本行政区域综合行政执法事项扩展目录，经省综合行政执法指导机构会同省有关部门审核，报省人民政府批准后公布实施。”

第二，推行一级执法制度。除法律规定必须由省级行政机关执法外，省级行政主体原则上负责执法指导。设区的市级行政主体原则上负责区际关系的行政执法。凡是由下级行政主体负责的行政执法事权，上级行政主体不再行使，原则上实行一级执法制度。浙江省行政检查事权的配置遵循了辅助性原则或属地管理原则，更贴近了行政检查对象。一级行政检查体制意味着除法定层级的行政主体检查外，其他层级的行政主体不再进行行政检查，避免了层级关系上的多主体行政检查。一级行政检查体制更为重要的意义是将为行政检查计划的编制和实施奠定体制基础。如果没有一级执法制度基础，上级行政主体可能随时下达行政检查任务，那么行政检查计划无法编制，已编制的行政检查计划实际意义将大打折扣。当然，在实行一级执法制度后，上级行政主体仍然有行政执法的指导监督权。行政执法监督是对行政主体执法工作的监督，应当避免通过检查相对人而监督下级行政主体履行行政检查职责的现象，否则行政执法监督仍将演变为行政检查。此外，在一级行政检查体制只是省级改革成果的情况下，无法对省外行政主体进行规制，理顺行政检查体制还有待国家的顶层设计。

行政检查裁量实施的计划控制

行政计划是行政主体在设定行政目标的基础上，对各种实施手段、方法所进行的综合安排。在理论上，行政计划的前提有三个，即有关事项具有确定性、权力较为集中以及具有共同目标。在实行一级行政检查体制和行政检查事权清单管理的情况下，各项行政检查是可确定的。当然，办案类的执法检查，投诉举报事项的核查，上级安排的行政执法检查，农贸市场、街边、机场、车站、码头等区域不特定对象的一般性巡查，被列入严重失信主体名单的检查，出现危害社会公共安全、存在重大安全隐患或者其他紧急情况时的现场检查，是难以确定的，应当被排除在行政检查计划之外。地方政府部门依据管理职能确定的职权范围，适合编制行政计划。当然，地方各级政府可以交由其司法行政部门或专门设立的机构进行编制。各项行政检查的共同目标是为了实现有效监管，了解和掌握相对人遵守法律和履行义务的情况，对行政检查编制行政计划具备客观基础。

行政计划可以规范行政检查。《浙江省综合行政执法条例》明确规定了行政执法年度工作计划，《浙江省人民政府办公厅关于严格规范涉企行政检查的实施意见》进一步强调“行政执法主体要综合上级部署和本地实际，科学合理制定年度行政检查计划和具体任务方案”。行政检查计划应当包括检查的主体，检查对象范围，检查的事项、依据、方式、比例和检查时间等内容，本文以行政检查主体和对象范围为重点进行讨论：

行政检查计划中对检查对象范围以及比例的确定。根据《优化营商环境条例》第54条等规定，行政检查应当随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员。这是为了保证行政检查的公正性，避免出现偏私，但并不妨碍豁免或减少“白名单企业”的行政检查。白名单企业是指经依法认定不具有负面清单所列情形并具备正面清单所有条件的企业。《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》提出，“实现‘白名单企业’自我承诺、自主填报、自动获证”。

行政检查计划中行政主体的综合查。在确立一级行政检查事权制度后，具有该一级事权的行政主体应该通过行政计划统筹行政检查，否则仍然存在对同一对象反复检查的可能。第一，同一主体合并查。行政主体往往具有多项行政检查事权，尤其是农业、文化和生态环境等领域的执法主体具有更多的行政检查事权。如县级生态环境局大多设有环境影响评价与排放管理、负责土壤与固体废物化学品管理、水生态环境、大气环境、自然生态规划和行政执法等内部机构，每个机构都有相应的检查任务。同一行政主体在同一时期对同一检查对象实施多项检查的，原则上应当合并检查。第二，多部门联合查。尽管已经进行了大部制改革和相对集中执法改革，但市、县级政府仍然有很多主管部门，仍然需要通过行政计划理顺部际行政检查事权关系。一般来说，不同行政主管部门需要对同一检查对象进行多项检查并且内容可以合并完成的，应当组织联合检查。行政检查计划应当明确联合检查的牵头部门和配合部门，牵头部门有责任发起联合检查，主动对接配合部门，商定具体检查时间、方式等事宜。第三，部门间委托查。不同行政主管部门需要对同一检查对象进行多项检查并且内容简单明了的，原则上应当委托检查。各行政主管部门的行政检查事务大多比较专业，如药品、医疗器械、消防、生态环境污染和食品安全等，大多需要各自的行政主管部门亲自实施检查。但也有一些行政检查事务比较简单明了，如对企业具有有效经营资格证书、从业人员具有有效资格证书、生产具有有效许可证书等。对该类行政检查，可以委托有关部门在行政检查时一并检查。

浙江省“综合查一次”改革的经验具有典型意义，得到了国务院在全国范围的推广。2024年《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》再次肯定了“综合查一次”执法新模式，要求不断总结经验加以优化。在行政监管领域不断引入人工智能、“数智政府”建设的背景下，加强智能化建设，实现执法数据共享也能够有效减少涉企行政检查。