基本养老金要“雪中送炭”不要“锦上添花”

“基本养老保险制度，不是为高收入者锦上添花，而应是为低收入者雪中送炭。”

11月8日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在第五届全国养老金发展论坛上的这句话，经媒体报道之后，引起很大反响和共鸣。在此我不揣孤陋，为郑功成的这句话做个脚注。

首先，现在的基础养老金保险制度，就是为高收入者锦上添花，而不是为低收入者雪中送炭。

它夸张到了何种程度？体制内退休金平均6000多元/月，其中财政补贴超过3000元，农民养老金平均两百多元每月，其中财政补贴不足200元，二者人均差距高达18倍，详见我上周那篇《》

在我国，职工基本养老保险中个人缴费约占四分之一，机关事业单位人员主要依靠国家财政供款，居民基础养老金则完全来自财政。郑功成认为，这一现实决定了所谓“多缴多得”的逻辑并不成立，这种政策取向的结果必然是“强者通吃”，违背了制度公平的原则。 李贤娜→，公众号：人民康养

很多人甚至不知道自己领的退休金里面包含了财政补贴（纳税人的钱），开口就是“多缴多得”，这完全不成立。我专门写过一篇文章驳斥：《》所谓的“多缴多得”，在有财政补贴的情况下，“多缴多得”就变成了“多缴多占财政补贴”。所谓“锦上添花”与“雪中送炭”，核心就在于财政补贴的多寡。

因此，郑功成说，“十五五”时期应把逐步缩小职工、机关事业单位人员、城乡居民三大群体之间，以及同一群体在不同地区、不同层级之间的养老金差距作为重要任务，并制定清晰的时间表和路线图。

这句话应该作为全民共识，不要说不可能！

再回到现实，自从2014年启动养老金并轨改革以来，三个群体的差距越来越大：企业职工与体制内的退休金差距从35%左右拉大到了一倍，绝对值从不足700元拉大到了超过3000元；而农民基础养老金的涨幅更是远低于前两者，从2009年到2023年，体制内和企业职工平均每年分别涨了285元和140元，而农民每年只涨了几块钱十几块钱，详见《》

从这个意义上，2014年的养老金并轨改革只是形式上做到了统一，结果上完全失败，事情发展到今天这个地步，必须要有缩小差距的时间表和路线图，正如郑功成所说：“这既是对民众关切的积极回应，更是增强基本养老保险公信力、赢得人民信任的必然要求。”换言之，再这样下去，我国的基本养老保险制度将完全失去公信力。

不要觉得我这是借题发挥，在郑功成担任课题组组长，并作为第一执笔人的中国社保法实施评估报告中说得更直接：

机关事业单位工作人员……养老金替代率高达80%以上，其与企业职工养老金相差悬殊，更非城乡居民养老金可以比拟，从而事实上形成了中国养老金制度下的特权阶层并走向固化，这是现阶段人们争相挤进公职人员队伍的重要原因。 这种现象既与中国式现代化追求共同富裕的目标相悖，也与资本主义国家公共养老金制度追求公平的制度实践以及由此形成的客观规律不符，而前苏联的崩溃、智利将公共养老金全面私有化背后都有和公职人员养老金异常丰厚导致广大劳动者不满有关的影子。 郑功成等，公众号：中国劳动和社会保障法律网

这不是危言耸听，而是一个真正对国家和人民负责任的学者应有的态度。

很多人喜欢用“砖家”来嘲讽满嘴瞎话的所谓专家，但郑功成不是，他跟完全不同，我非常非常尊重他。从今年开始关注农民养老金问题开始，我从他的文章中获益良多——实际上，我经常引用他的观点，但因为不是规范学术写作，有时候并未特别说明。

比如我之前提出把体制内基础退休金的替代率降到50%左右，很多人觉得不可能，实际上，这正是来自郑功成的观点。上面那篇郑功成作为第一执笔人的报告中，也提到要降低体制内的缴费比例和替代率，“将基本养老金替代率调整到与企业职工相同的水准即50%左右”，报告中同样提出要有时间表和路线图。

怎么降低？按我的理解，最可行的做法就是把财政补贴平均分配，如此一来，不需要增加一分钱财政支出，就能同时达到提高城乡居民基础养老金和降低体制内过高退休金的目的，而且逻辑上完全成立：1、纳税人已经承担了体制内在职的养老保险缴费支出，没有任何理由等他们退休了，纳税人还要进一步补贴让他们拿超过社会平均水平一倍的退休金；2、财政补贴按人头均分，已经是照顾高退休金群体了，常见的做法是退休金越高补贴越低，甚至没有。

还有前面那篇《》的结尾，我引用了社保法的第一条和第三条：

第一条 为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。 第三条 社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。 公众号：陈旗社保中心

这也是因为看了郑功成的文章，郑功成是社保法立法的主导者，全程参与了立法和审议，他有一篇文章就专门谈到了“广覆盖、保基本、多层次、可持续”这十二个字。作为社保法的纲领性条文，这些话不是套话废话，而是指导性思想，现在体制内退休金的替代率动辄超过80%，甚至超过100%，超过北欧高福利国家的水平，这当然与“保基本”、“可持续”的精神完全背道而驰。

还有我之前为了反驳“农民没交社保”的说法，提到政府应该承担雇主责任，同样是来自郑功成的观点。

在基本养老金制度建设中，需要将居民养老金改革置于重要地位，核心是要改变农民的不利地位，因为农业是很难产生高收入的产业。我到日本、法国、荷兰等农业发达国家均考察过，这些国家的农民是具有国家福利享有者的身份的，在养老保险方面是政府扮演着雇主的角色，即这些国家的政府像我国的用人单位一样为农民参加法定养老保险分担缴费义务，这使得农民摆脱了养老保险制度中的弱势地位。 我国现行做法显然不是，农民缺乏养老保险费的分担者，从而是一种福利损失。面向未来，必须厘清谁是真正的农民，再由政府为其承担起类似用人单位分担缴费的责任，同时对其参保个人养老金给予直接补贴，这种补贴政策还可以向低收入职工与灵活就业劳动者扩展。 公众号：阿勒泰人社12333

至于具体做法，郑功成提议“重点支持现在养老金极低的居民特别是农民购买个人养老金，政府可以学习德国的李斯特计划即给予低收入者一个补贴，只要其参加并缴费最低的保险费就能够获得一笔可以预期的养老金，这是雪中送炭。如果个人养老金只对高收入者有利，则对其是锦上添花，对社会而言则是放大了收入分配差距。”

现在大家明白我为什么说“非常非常尊重他”了吧？无论是专业水平还是道德良心，郑功成均无愧于他现在的地位——作为人大常委会委员、中国社会保障学会会长和社保法的主要创制者，中国社保领域几乎没有比他级别更高更权威的专家了。

实际上关于农民养老金问题，还有不少令我尊重的体制内专家，回头我会专门写一篇，近一年来，我从他们的文章中获益良多——我之前说我只是一个二传手，并非客气，而是事实。另外再次奉劝那些想给我扣帽子的，你们对社保缺乏最基本的常识，对弱势者缺乏最基本的同情，所谓“贪婪成性”、“祸国殃民”说的就是你们。

最后，再说说我对“锦上添花”和“雪中送炭”的理解，这是两种完全不同的福利观：“锦上添花”属于前现代，福利是少数人的特权（比如采暖补贴就叫“炭饷”，级别越高拿得越多），有些人不觉得不对，反而说什么“你怎么不去考公”，这就是“学而优则仕”的官本位封建思想；而“雪中送炭”才是现代福利制度的本意，通过二次分配提供社会兜底，缩小贫富差距。我们不要把存在当合理，不要活在21世纪了，后脑勺还挂着一根长长的辫子。

从“锦上添花”转向“雪中送炭”，就是从封建转向现代。