极化后均衡，江苏嵌套式融合对广东的启发|苏南|南通|盐城|无锡|苏州|连云港|广东省|江苏省|世界级城市群

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泓睿达原创396，本文7300字。

（图片来源:地球知识局公众号）

我们一直都说江苏十三太保个个能打，就连最弱的连云港也能轻松进入全国百强市。的确，快且均衡，是江苏对广东的比较优势，

翻开地图，连云港其实离上海、苏州、南京很远，已经在江苏省的最北部，就像广东的潮州或者湛江，距离广深已经很远，很难接受头部城市的辐射，连云港再往北就是山东临沂和日照，今年前三季度，连云港的GDP已经去到3300亿，全年会非常接近5000亿，放在广东，会超过珠海，排在老六的位置。

但是你会发现连云港的旁边徐州，2024年GDP已经达到9500亿，今年即将和浙江温州争夺谁先冲线万亿城市。是徐州带动了连云港吗？为什么徐州既不靠海，也远离南京、苏州和上海，却能自己成为一个极点？放在广东，就相当于梅州市接壤福建和江西，韶关市接壤江西和湖南，以及湛江市接壤广西，带水海南，而这些广东城市却没有凭借枢纽地位成为极点，他们只是普通的接壤城市。

广东和江苏的发展模式在全国非常具有典型意义，前者是极点带动，后者是均衡发展。从城市GDP占比看，2024年最强的苏州占全省的19.5%，南京占13.5%，最弱的宿迁和连云港分别占3.5%和3.4%，最强是最弱的5.7倍。广东最强的深圳占26%，云浮为0.9%，两者28.9倍。从人均GDP看，苏州和宿迁是2.4倍，深圳与梅州是5.5倍。

（图片来源:刘晓博说财经公众号）

如果用区域板块来比较，2024年江苏苏南5市人均GDP是苏北5市的1.86倍，而广东珠三角9市人均GDP是非珠三角12市的2.76倍。

极点带动和均衡发展哪种模式更好？从经济增长的角度可能没有优劣，各有各好。但从民生角度，答案是显而易见的，先富带动后富从而实现共同富裕是社会主义发展的目标追求，发展经济的目的是为了提高人民生活水平，增长极点的城市为其他地区展示了美好前景，一省之内，缩小与极点城市的差距是当地政府和群众的必然追求。

极点发展和均衡发展带给一个个个人的切身感受，就是背井离乡还是憧憬还乡，当城市之间有差距但合理时，一个人从大城市毕业了或者厌倦了工作压力，回到小城市并不是一个艰难的选择，而是一种生活的选择。当城市之间差距过大，虹吸效应之下，你要做出选择的代价就会大很多，这种选择还不仅仅是自己的，还有父母大病入住优质医院的成本，子女未来重返极点城市的成本，因为好的医生、好的老师、好的就业机会也会被虹吸。

带着问题，我拆解了散装江苏，看看十三太保是怎么均衡发展的。

先说结论，江苏发展也是从极点带动开始，再走向整体均衡。其经济发展经历了“自发非均衡—溢出非均衡—政府主导均衡”的过程。

第一阶段（1978-1990年）的非均衡发展是由苏南地区的乡镇企业吹响号角的，这一阶段，苏南地区大力发展乡镇企业，村村点火、户户冒烟，开创了著名的“苏南模式”，实现了农村工业化的历史性跨越。与此同时，苏北地区受思想观念、基础设施等因素制约，乡镇企业发展缓慢，与苏南的差距逐步拉大。至1990年，苏南地区工业总产值已占全省的60%以上，区域发展不平衡的格局初步形成，这个阶段带有自发性质。

第二阶段（1991-2000年）的非均衡发展，却是上海产业溢出、外资大量进入挑起，率先受益还是苏南。上海浦东开发为毗邻的苏南地区带来了新的历史机遇，苏州、无锡等地通过建设开发区，大规模承接外资，特别是台资和新加坡资本，形成了以电子信息、精密机械为代表的新兴产业集群，这个阶段政府就成为明显的推手。而苏北地区仍以传统产业为主，对外开放程度低，与苏南的发展差距进一步扩大。这一时期，位于长江以北的南通、扬州等苏中地区开始加速发展，形成了过渡地带。

第三阶段（2000-2017）政府开始用“看得见的手”扭转苏南逐渐极化的趋势。2000年，江苏提出区域组团发展战略，按照北、中、南划分区域，苏北（徐州，连云港，宿迁，盐城和淮安），苏中（南通，扬州和泰州），苏南（南京，苏州，无锡，常州，镇江），即苏南地区依靠上海，快速整体提升，苏中地区以长江产业带为支撑，提高工业化水平，苏北地区则以基础设施建设为重点，打造区域特色产业。抢抓加入 WTO 的发展机遇，2005年在沿沪宁线发展带、沿长江基础产业带、沿东陇海线加工产业带这“三沿”基础上，将沿海产业带加入其中，提出了“四沿产业带”战略，三大都市群的以东西贯穿，南北交汇的方式开始融合。

第四阶段（2017至今）是均衡化的升级阶段。2017年5月，江苏打破了以往从北到南按照经济体量组合的城市群划分模式，不再按照地理界线，而是把资源禀赋、发展阶段、功能定位作为划分依据，提出“1+3”重点功能区，战略定位是“区域互补、跨江融合、南北联动、提高区域均衡发展水平”。

“1”即扬子江城市群，包括苏锡常、宁镇扬、南通和泰州八座城市，其显著特征是八城都分布在自西向东的扬子江沿岸，最终流入黄浦江与上海接壤，而无论扬子江还是黄浦江，都是长江在不同区段的名称。2024年，扬子江城市群对全省经济增长贡献率达到77.4%，聚焦数字经济，高端装备制造等新质生产力领域，承担创新策源与产业引领功能。

“3”里面的第一个，是“沿海经济带”。包括最东边靠着海的南通、盐城、连云港三座城市，2021年国家批复的《江苏沿海地区发展规划（2021-2025）》，赋予这三座城市一体化推进“高质量打造沿海海洋经济隆起带”的定位，主要策略是依托“海港”发展海洋工程装备，新能源产业，自身要成为新增长轴，也就是“隆起带”，同时向南接轨上海和苏南地区，引入扬子江城市群的创新资源，向北辐射带动“苏北和皖北地区”。2024年，江苏沿海地区海洋生产总值占全国比重达到10.2%。

这里，你看到了一个重叠城市，南通。

“3”里面的第二个，是“徐州淮海经济区”。包括最北的徐州和连云港，中部偏西不靠海的宿迁和淮安，以及东部盐城。徐州是唯一以城市进行功能定位的独立板块，体现了徐州位于江苏、山东、安徽和河南四省交界的枢纽地位，目标就是打造江苏向内陆拓展经济腹地的纵深，依托“陆港”发展重工业比如“徐工集团”的优势，发展能源资源、现代物流和现代农业。

如果说沿海经济带的任务是南北链接中隆起，那淮海经济区的任务则是东西对接中枢纽，向西是链接其他省打造国家陆桥通道，向东是和连云港一起建设“一带一路”新亚欧陆海联运通道，把西部的产品通过海港送进海洋，把本省的产品通过中欧班列送往中亚。徐州在其中就是枢纽中心城市，2024年徐州经济总量占淮海经济区四省十个城市的比重达20.8%，人均GDP10.57万元，徐工集团作为龙头企业，为其配套的产业在周边300公里范围内达到70%。

这里，你又看到一个重叠城市，连云港。

“3”里面的第三个3，是“江淮生态经济区”。以宿迁和淮安两座内陆城市为主体，定位是走出欠发达地区绿色发展道路。和其他板块不同，江淮这个既讲生态又讲经济的板块采取GDP和GEP（生态系统生产总值）双考核体系，探索生态产品的经济化，建立省级生态产品市场化交易平台，比如苏南地区工业用地和生产能耗需求大，允许苏南向江淮产业转移后能保留部分建设用地指标，激励苏南各市转出产业，不要“护盘子”，苏南也可以向江淮购买能耗指标，推进绿电进园区，推动江淮生态区风电、光伏等清洁能源在苏南消纳，通过卖能耗指标、卖电江淮获得了发展资金。

通过能源、用地、能耗指标这些生态产品的入市交易，让后发展地区也有了“被需要”的感觉，不再是发达城市向欠发达城市的“单向转移”“对口帮扶”，而是“双向需求”“共生融合”。

这里，你看到了两个重叠城市，淮安，宿迁。

功能区城市群之间不是泾渭分明，而是定位和功能互相嵌套，环环相扣，形成闭环，推动江苏从非均衡走向均衡的发展历程，我称之为嵌套式融合。

我提炼了三个关键词。

第一个关键词:省内溢出

江苏“1+3”战略，显然把南部八座城市作为本省的极点打造，从命名上也可以看出来，为什么不叫“4个1”战略，或者“1+1+1+1”战略？说明后面的“3”是围绕这个“1”的，没有“1”，其他“3”没有意义。

“1”里面的八座城市，它们是创新策源地，是新质生产力的代表，也是承接上海外溢的桥头堡，还是科教资源和人才资源的培育地和输出地，这八座占了全省GDP的77%，相比广东的珠三角九座城市占了全省GDP的81%，在这个角度看，两者的极化程度是高度一致的。

但是除了极化相似外，两省的模式到这里就开始分道扬镳，扬子江城市群更多是通过嵌套式融合向其他地区外溢资源。资源外溢肯定不能靠胸怀，关键是制度设计。

一是城市定位嵌套。南通既是扬子江城市群成员，也是沿海经济带龙头，你就要在两个角色之间做好平衡，这不是说南京就不能直接向连云港转移产业，而是扬子江和沿海板块之间有了嵌套，有了重叠，你既是资源的输出者，也是资源的双向吸纳者，比如连云港你既要引入海洋产业，也要向徐州和内陆输出，嵌入了海洋和内陆两种身份，徐州则嵌入了内陆枢纽和生态经济圈两种身份，而扬州作为苏北苏南的链接者，又嵌入了淮安和盐城，这样就形成了一个环环相扣的闭环，资源在环里面流动。

二是城市功能互补。区域融合关键在于打破行政壁垒与利益分割，传统“单向帮扶”模式虽能短期缩小差距，但本质是政府主导的输血式合作。江苏推动区域合作向“市场主导、多元协同”互相嵌入，实现从被动参与到主动协同的转变。

比如苏州—宿迁工业园区是南北共建的典范，首创“存量折股+增量分成”机制，将园区开发建设过程中形成的存量资产进行股权化处理，明确苏州方和宿迁方的持股比例。而对园区新增的税收、产值等经济指标，按照约定比例进行分成。苏州不仅导入产业，更输出园区管理经验，帮助宿迁培育本土招商运营团队。设计双向考核制度，将产业契合度、创新能力培育等质量指标纳入绩效评价，推动合作从简单产业转移升级为全链条能力共建。截至2025年，一些经验已在全省数十家园区推广，成为缩小南北差距的核心载体。

又如，长江曾是江苏南北发展的“地理壁垒”，江苏江阴—靖江工业园区则是破解大江大河壁垒的样板。作为全国首个跨江跨行政区园区，创新建立“联合管委会”制度，由江阴、靖江两地政府共同组建管委会，统一负责园区规划、招商、运营，财政税收、GDP统计按约定比例分成。

再如，科创飞地是“反向飞地”嵌入发达城市的主要一种，苏北地区在苏南设立超过15家科创飞地。比如淮安在苏州设立的“淮安（苏州）创新中心”，将本土企业的技术需求、产业痛点反馈至飞地，苏州依托高校、科研院所、龙头企业的创新资源，在飞地内开展研发、中试，再将成果转化至淮安。如盐城在无锡的科创飞地，针对盐城风电产业“叶片材料老化”问题，联合无锡高校研发新型复合材料，成果在盐城风电企业应用，形成“创新—产业”无缝对接。

2024年，8家南北共建园区新开工亿元以上工业项目73个，同比增长14%，15家南北科创飞地投入运营，苏南16家大型三级甲等医院与苏北5家市级医院、15家县级医院建立的医疗帮扶关系，新增合作学校156对，南北教育结对实现县域全覆盖。苏北四市共实施六大领域帮扶项目192个，“南箭北射”的外溢效应让苏北苏南差距不断缩小。

省内溢出的两方面，涉及到城市群互相嵌套和城市一对一结对两种机制，在江苏省内城市结对帮扶关系有四对，分别是苏州—宿迁，南京—淮安，无锡—连云港和常州——盐城。相比城市结对，城市群板块的嵌套更有利于产业转移和资源溢出。

一是网络化协同效应更强。双重身份让城市成为多个战略板块的交汇点，形成"网络节点"优势。以南通为例，作为扬子江城市群和沿海经济带双重成员，既能承接上海、苏南的产业转移，又能利用沿海港口优势发展临港产业，实现"左右逢源"。这种多向辐射能力胜于单一结对帮扶的线性流动。

二是资源要素流动更高效。结对帮扶是"点对点"的定向输送，而双重身份构建的是"多对多"的开放网络。连云港既是沿海经济带成员，又是徐州淮海经济区成员，可以同时接收来自沿海和内陆的双重资源输入，产业选择空间更大，避免了单一结对可能出现的"资源错配"问题。

三是产业生态更完整。双重身份让城市能够参与多个产业链分工。比如南通既能在扬子江城市群中发展高端制造，又能在沿海经济带布局海洋经济，形成产业互补。而结对帮扶往往侧重于特定领域的"补短板"，产业生态相对单一。

四是市场机制作用更充分。双重身份下，产业转移更多依靠市场力量驱动，企业可以根据成本、市场、配套等因素自主选择，资源配置效率更高。结对帮扶虽然政策导向明确，但行政色彩较浓，可能影响市场主体的自主决策。

五是抗风险能力更强。单一结对关系容易受帮扶方自身发展状况影响，而双重身份让城市拥有"两条腿走路"的韧性。即使某个板块发展放缓，另一个板块仍能提供发展动力。

第二个关键词:跨省融合

江苏对于跨省合作的感受比我们深刻，因为江苏的起步和上海的辐射外溢，特别是制造业的疏解，进而进入江苏的发展过程密不可分，直到今天，江苏的现代服务业依然离不开上海，而西北角的徐州则凭借“五省通衢”的历史咽喉，“米”字形高铁开往六个方向，强大的空、铁、水、公、管“五通汇流”交通体系，获得了四省十市的龙头地位。

但其实广东对于跨省融合的成就不输给江苏，只是我们因为融合得太深基本无感，有的文章指出广东是全国唯一一个能在高端资源上实现“自闭环”的省，指的是深圳广州这两个超一线城市，实际上，我们不要忘记了香港和澳门，这就是跨省融合，只不过因为粤港澳大湾区已经深入人心，广东人已经没有了“跨”的概念，隔条街、熟得很、天天串门，祖上都是从广东过去的，跨什么跨？

跨省合作对于江苏的区域均衡有重要作用，放在这里重点指出，有两方面考虑:第一，海南自由贸易港即将封关，这是新的跨省融合机会，而且海南对湛江都市圈的影响力是可以预期的，徐州跨省成就第五座万亿城市，对湛江跨省融合，特别是成为广西分享海南红利必经通道，湛江学徐州成为三省枢纽有着重要参考价值。第二，香港和澳门已经和深圳珠海无缝无感融合，但是越融合越会极化深圳珠海，我们要借鉴江苏在苏锡常和上海深度融合后，又推动南通“八龙过江”，拼命修桥连接上海，催生第五个万亿城市，引发苏中地区新均衡，上海不是只服务苏州的，同理，香港不是只服务深圳的，要推动更多城市和香港澳门跨省融合。

第三个关键词:经略海洋

这一点，江苏要打造沿海海洋经济隆起带，和广东有着全国最长海岸线的地理条件有着高度相似。

江苏的沿海隆起带要做什么呢？连云港做万亿级临海石化基地，盐城做海洋风电光伏的新能源产业基地，南通做船舶海工和高精度钢铁生产基地，而上面三座城市除了各自做临港产业，还在共同做港口文章，连云港打造国际枢纽海港，要和徐州的陆港和淮安的空港形成“物流金三角”联动，南通建设通州湾港区，加强与上海国际航运中心和太仓港合作，打造长江集装箱运输新出海口。

各自做产业，共同做港口，这点对于广东发展海洋经济有借鉴意义。咱们也提出了建设海洋强省的目标，从沿海几个城市看，除了珠三角城市，湛江和茂名的石化工业比较有规模外，更多城市的海岸线在做风景旅游区，从汕头的南澳岛，到汕尾的红海湾、惠州巽寮湾，再到江门上下川岛、阳江海陵岛、茂名放鸡岛，特别是我省和江苏一马平川相比，山地占比高达93%，沿海平地资源弥足珍贵。

促进广东均衡发展的几点建议。

客观的说，由于和江苏地理环境的巨大差异，广东无法达到江苏那么高的均衡水平，江苏的平原面积占了全省93%，广东只有24%，平原大小意味着可以放工业企业的多少，可以容纳人口的多少，以及交通基础设施的延伸程度。因为江苏绝大部分是平原，它放产业就比较容易，一方面在铁路还没有大规模建成的年代，密布的水网就是重要的产品运输通道，而这当中东西的长江和南北的京杭大运河是核心骨架。另一方面，平原也有利于人口聚集，江苏城市里没有300万人口以下的，人口数量影响着生产能力和消费能力，对城市GDP同样是核心影响。

（平原和山地，江苏和广东地形地貌图）

第一，要持续加大交通基础设施建设，提高城市圈和城市群通达能力。目前，公路里程，铁路里程，水路里程和航空机场四大类分布中，广东的公路和航空优于江苏，但是最有利于产品运输的铁路密度和航道密度，都是江苏领先，水运甚至是广东两倍。一方面广东可以打通更多的运河堵点，提升内河航运能力，另一方面继续投入交通基础设施建设，特别是铁路运力，不断拓展珠三角的经济腹地。

第二，充分利用非珠三角城市的平原地区和平缓地带发展产业。有了交通运力，还要有产业土地，增加非珠三角城市的用地指标，鼓励开展城市更新和低效工业园改造，盘活闲置和低效用地。参考重庆在山地环境发展产业，利用山地特色来布局工业的经验。比如在一些山间盆地建工业园区，把生产区、生活区和生态区合理规划，既不影响环境，又能满足工业发展需求。

第三，经略海洋。通过国家，省和发达地区海洋创新技术的转移合作，发展沿海城市临港产业、海洋航运、港口联动，实现海洋经济带城市的集中“隆起”。

第四，注重跨省合作。特别是香港和澳门的产业向广深以外，珠三角城市以外的溢出。加强与海南自由贸易港的衔接，湛江都市圈要成为西接广西南联海南的桥头堡，首要优化渡轮过海体验，其次推进湛徐高铁建设，再者建设临港产业园，吸引企业环海南布局。最后加强旅游合作，推出“一程多站”线路，让湛江成为像徐州那样三省交汇的超级联系人。

第五，省内溢出，产业离广深而不离广东。发挥各市资源优势，通过省内跨区域嵌套互补，缩小区域差距。

比如广深产业向非珠三角城市转移，可以参考江苏苏南和苏北共建南北挂钩园区的合作机制，核心是"三为主、三到位"的跨行政区合作模式，“三为主”包括产业移出地要负责人员为主，资金为主和项目为主。移出地负责选派经验丰富的干部到移入地的共建园区任职，承担主要出资责任，负责招商引资。"三到位"包括规划建设到位，社会管理到位和政府服务到位。移入地确保园区用地，提供要素支撑，负责社会管理服务，对共建园区充分授权，明确开发建设管理权责，完善分配机制。省级对共建园区给予以奖代补资金。