找到头部城市在十五五规划中的真实意图

泓睿达原创398，本文3800字。

当前，各地正紧锣密鼓编制当地“十五五规划”，部分地区如北京、黑龙江、河北和内蒙古已率先发布本级《十五五规划建议》。我找来部分省市和深圳、苏州的“十四五规划纲要”放在一起比较，发现大家对“区域协同”这部分的遣词造句特别有深意。

十五五规划，除了按照科技创新、产业、文化、民生等领域分类外，还可以这样划分:自己干的，和别人一起干的。自己干的完全属于当家做主，摸清底数后决定未来五年要跳起多高去摘苹果，但和别人一起干的就不一样，自己很想多干、干好，但缺了别人就很难成，这就是区域协同。

为什么要区域协同？因为每个省，每个市都不可能关起门来自己过日子，哪怕你想关也关不住，市民之间会流动，企业之间会合作，消费、交通、居住、婚嫁户口迁移，少不了来来往往，特别是头部城市，如果能促进和它的区域协同，将能极大拉动本区域经济发展。

所以五年规划里，各地都应该特别注重区域协同这一块，尽可能编制得详细、准确、合拍，确保后面五年的可操作、可实现。

编制好十五五规划里的区域协同，需要很慎重，先持续、连贯了解别人的想法，而不能只提自己的想法。

比如北京和河北的“十五五规划建议”在区域协同中就有着很紧密的关联。北京提出“深化通州与北三县，大兴国际机场临空经济区，通武廊等毗邻地区一体化发展”。河北则呼应“加快建设北京通州区与廊坊市北三县一体化高质量发展示范区，推动通武廊地区建设产业创新发展先行区”。两个省市互相点名了对方管辖区，这些被点名的区域就是双方未来五年要共同注入资源，共同打造的区域，而不是泛泛而谈的转移合作。

又如创新共同体建设，北京明确将资源指向雄安，一是输出地是中关村，二是注入地是雄安，“建好雄安中关村科技园，打造北京-雄安人才科创走廊”。而河北则希望北京更大范围的输出，“加快京津冀协同创新共同体建设，……促进京津科技成果在河北孵化转化”，可见河北期待更广范围承接北京创新资源。

再如产业协同，北京也点了具体跨区合作城市，“推动产业协同圈强链补链，……推动京保石（河北保定、石家庄）、京唐秦（河北唐山、秦皇岛）、京张承（河北张家口、承德）产业带和沿海经济带发展”。而河北除了呼应上述地区，还让其他城市八仙过海，“支持有条件地区率先突破，一体化发展，从不同方向打造联通京津的经济廊道。”

再举一个地级市苏州与直辖市上海在“十四五规划”里互相点名的例子。

上海写了“推动省际毗邻地区开展深度合作。……共同构建虹桥-嘉定-昆山-相城等功能走廊，研究建设沿沪宁合、沿沪杭产业创新带。鼓励支持嘉定-昆山-太仓地区，……等跨省城镇圈协同发展”。苏州则写了“积极承接上海非核心功能与优质产业项目溢出，推动虹桥-昆山-相城，嘉定-昆山-太仓……等沪苏毗邻区开展深度合作。”

作为“低好几级”城市，苏州在写对上海的区域协同时分了三个小段，第一段讲交通通勤网络建设，第二段虽有提及产业，但更多的是讲生产生活空间、公共服务共享、社会治安协同，以及应急管理处置。第三段则再讲跨界设施对接与公共服务共享。三段下来感觉苏州更多的在围绕“人”的流动与服务做好与上海的融合，而没有过多的讲“企业”“产业”“创新”这些经济领域，但苏州是实实在在的享受到了上海产业和创新的溢出，这点值得注意。

先要互认，然后互述，才有双向奔赴。

我们再回到粤港澳大湾区，这里的龙头城市显然是深圳，要谋划未来五年区域协同，就要先研究深圳的想法。

比如最常提的“探索‘总部+基地’‘研发+生产（有的表述为研发+转化）’‘链主+配套’”，“三个+”的表述在深圳方面是有的，但没有指明与哪些城市合作，而且在深圳2025年工作报告里，还有前半句“稳妥有序构建‘总部-飞地’经济体系，完善政府与市场有效协同的产业协作机制”。在这半句之前，还有一句“严守270平方公里工业区块红线并稳定工业用地规模和比例，为深圳经济总量向更高台阶迈进时保持工业占比基本不降低夯实国土空间支撑。”

这两句放在一起乍看是有矛盾的，一方面因为空间不够鼓励产业转移，另一方面要拓展足够空间支撑工业，这对矛盾的核心目标指向“工业占比不降”，而实现占比不降的措施就是“整备土地、开发建设、产业导入、提级扩能”，再精炼点，就是“扩笼换鸟”。

要实现以某个年份为基准往后工业占比不降低，就一定要不断做工业增量才能实现，因为服务业在深圳是大头，服务业增长工业就必须跟着增长，所以笼子要扩。而产业只有不断升级才能保持市场份额，所以鸟也要换。新鸟进来，旧鸟去哪呢？鸟身可以离开，鸟头留下，鸟头就是“总部”“链主”“研发”，还要留在深圳。

作了“扩笼换鸟”的判断后，深圳下一句“稳妥有序构建‘总部-飞地’经济体系，完善政府与市场有效协同产业协作机制，探索……（即三个+）等模式，创新产业共建园区托管运营，利益共享等合作机制。”应该如何理解呢？

我想这体现了深圳对待产业转移的谨慎态度，一是管控之内稳妥转移，二是市场协同有序转移，三是利益共享前提下合作转移。最能借鉴的模式应该是位于汕尾市的深汕合作区，首先在深圳的管理之内，才全力引导市场协同，并实现利益分成。就产业园合作来说，这大概率会成为深圳与其他城市产业合作的样板。

类似“三个+”的表述，我分别在2021年深圳“十四五规划建议”和2025年《深圳国土空间总体规划（2021-2025年）》里看到过，2021年的提法是“加强与珠江西岸先进装备制造业联动发展，创新产业园共建，产业梯度转移，产业链协作机制，促进珠江口东西两岸融合互动”。2025年的提法是“加快珠江口通道规划建设，提高与珠江西岸城市的联通水平，加强与珠江西岸先进装备制造业联动发展，创新产业园共建，产业梯度转移产业链协作模式，推动深圳都市圈与中山、珠海等城市融合发展。”

显然与五年前相比表述更为具体，层级有所上升。比如加密“通道规划”，将“协作机制”升级为“协作模式”，有了经验才叫模式，将“融合互动”升级为具体城市的中山珠海“融合发展”，互动是来来往往短期接触，发展则是长期携手共进。

我为什么建议一定要研究头部城市，并且尽可能沟通，让头部城市的“十五五规划”融入对非头部城市的表述呢？

有两个原因。

第一，深圳对深圳都市圈的表述更慷慨。

在《空间规划》里第十二章“区域协同发展”部分，“促进珠江口东西两岸融合互动”在第123条，两行字。“创新都市圈区域合作”在第127条，五行字，“促进观湖、平湖、观澜与凤岗-塘厦-清溪产城融合发展”，“推动盐田、龙岗、坪山、大鹏与惠州惠城、惠阳、大亚湾地区的产业分工和布局协同”，深圳将东莞和惠州的具体区域都点名写进去了，这和北京点名河北，上海点名苏州是一样的，越具体可操作性越强，内涵越丰富。

而“打造深圳都市圈重要增长极”，即第128条，留给了深汕合作区，三行字，“优先承接深圳战略性新兴产业和先进制造业外溢”，这句话的分量很重，指明了深圳优势资源的流向。

第二，深圳要兼顾的地方太多了。

在深圳“十四五规划”中的“增强粤港澳大湾区核心引擎功能，携手共建世界级城市群”部分，进行了宏大的谋划。区域协同的第一圈层，也就是最小的圈子是“深港澳”紧密务实合作。第二圈层是加快建设深圳都市圈。再大一点的第三圈层是强化广深两个都市圈联动，比翼双飞。第四圈层是“一核一带一区”，包括向西和珠江西岸，向沿海和沿海经济带和向北生态发展区。第五圈层是融入国家区域发展大局，里面提到了“深度对接雄安新区”，“深化泛珠三角区域合作，广西东盟经济技术开发区，海峡西岸经济带，成渝地区双城经济圈，海南自由贸易港”等等，都合作到几千公里以外了，哪怕广州都没那么宏大的想法。

也就是说，深圳的资源是分层级输出的，未来五年的规划，头部城市的想法对区域协同的成效很重要。非头部城市即使有优势，但资源不会主动来，想争抢的城市太多了。

总结一下，要和头部城市合作，先要知道别人想什么。无非以下几种方式:一是等头部城市的“十五五规划”出来后非头部城市再出，但这不可能。二是问头部城市要初稿，这也有难度。三是自己先写好初稿拿去和头部城市对碰，能交流到一些实质内容。四是研究国家级和省级上位规划和政策，就是要求头部城市必须要承担的任务，你就比较有底他会写进去了。五是研究头部城市的政策，特别是近一两年提出的战略目标、规划、总结，这些文件中表述的频率越高，说明越是他真实想做的，就能找到头部城市的主攻方向。

最后对非头部城市的区域协同规划，提四点建议:

第一，研究上位政策。显然头部城市一些具体表述是基于上位政策的部署和要求，确定与头部城市共同的核心诉求，加强沟通形成一致表述。

第二，研究头部城市战略重点，找到能够契合匹配的合作方向。比如如何成为产业链关键环节，推动本地"专精特新"企业融入区域产业链，以本土数据市场实现数据要素跨区域流动，加强沟通形成一致表述。

第三，研究头部城市在其他区域协同的成熟模式，结合自身特点提出合作方向，建立“成本共担、收益共享”机制，包括产业转移统计数据共享、税收分享、土地指标交易等。加强沟通形成一致表述。

第四，借鉴苏州以“人”为核心设计的区域协同，让人生活得更好、流动得便利，进而实现企业、产业、创新资源要素的融合。

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参考资料:
1.《北京市十五五规划建议》
2.《河北省十五五规划建议》
3.《上海市十四五规划纲要》
4.《苏州市十四五规划纲要》
5.《深圳市十四五规划建议》
6.《深圳市2025年政府工作报告》
7.《深圳市国土空间总体规划（2021-2035年）》