出口管制执法的优化与僵化——从锂亚硫酰氯电池的监管措施谈起

一、前言

在过去相当长的时间内，进出口经营者申报商品编码的正确与否直接关系其进出口行为的合法性。对于实施许可证件管理的货物，商品编码的审核尤为重要，一旦海关认定进出口货物商品编码存在申报不实或伪报的情形，则可能导致进出口经营者面临申报不实甚至是走私的定性。反之，如进出口经营者已向海关履行如实申报义务，即便其因未能提供进出口许可证件而导致违规，此时，案涉行为则一般适用《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》（以下简称《处罚条例》）第十四条，认定为“违反国家进出口管理规定，进出口国家限制进出口的货物”，其性质与申报不实或走私存在明显区别。

《出口管制法》生效后，涉及两用物项、军品、核等货物的违规出口案件，在法律适用上优先适用该特别法。这一变化导致此类案件的处理逻辑发生重要转向。这是因为，《出口管制法》第三十三条和第三十四条所规定的违规出口管制物项行为，核心均系“无证出口”，不问出口货物的申报信息是否有误。与此同时，商务部自2025年以来发布的若干出口管制公告，不少管制物项并未标明其达到管制要求的含量标准。这导致海关作为监管部门无法确认含有少量管制成分的商品是否属于管制物项，甚至会宁枉毋纵、直接立案处理。本文拟展开讨论锂亚硫酰氯电池的监管历程，正是这一执法困境的典型体现。

二、优化：既定的处罚与迟到的政策调整

2025年12月12日，工业和信息化部、商务部和海关总署联合发布《关于优化锂亚硫酰氯电池进出口监管措施的通知》（工信部联安全函〔2025〕335号）,宣布自2026年1月1日起，第三类监控化学品亚硫酰氯（化学文摘社登记号：7719-09-7）灌装含量不超过1千克的单个锂亚硫酰氯电池或电池组。理由是，上述锂亚硫酰氯电池或电池组，亚硫酰氯含量少，且拆解困难，难以通过拆解反向提取亚硫酰氯，扩散风险极低，不再属于《中华人民共和国监控化学品管理条例》（以下简称《监控化学品管理条例》）及《各类监控化学品名录》的管理范围，不再属于《中华人民共和国两用物项出口管制清单》（以下简称《管制清单》）中监控化学品项下的管控物项，无需办理《监控化学品进出口核准单》和《两用物项和技术进出口许可证》。

政策出台泛起舆论波澜有限，据观察，社会公众普遍关注锂亚硫酰氯相关概念股，毕竟其应用领域有限。但对于法律从业者而言，本公告的出台可谓直接否定了先前部分海关行政处罚案件的合法性根基。须知，在公告发布前，监管部门的主流认知是，任何含有亚硫酰氯成分的锂电池均属于两用物项范畴，由此引出一批出口管制违规处罚案例。

案例一：武汉A公司出口锂亚硫酰氯电池被处以4.3万元罚款

2022年5月至2024年4月间，当事人以一般贸易方式向海关申报出口锂亚硫酰氯电池，涉及报关单17票，申报价格共计1132508.16美元。经查，上述货物成分中含亚硫酰氯，根据《两用物项和技术进出口许可证管理目录》，出口上述货物需提交两用物项和技术出口许可证，当事人未提交该许可证。经核定，上述亚硫酰氯违法经营额共计人民币85546.95元。

海关决定对当事人作出罚款人民币4.3万元的处罚。

案例二：常州B公司出口锂-二氧化锰被不予行政处罚

常州B公司委托某供应链公司于2025年2月19日以一般贸易方式向海关申报出口10项货物至匈牙利。其中，G8项货物为锂二氧化锰电池1000个，申报规格为“钢壳、锂金属、亚硫酰氯”，申报金额为FOB529美元，申报商品编号为8506500000。经查，G8项货物实际为锂亚电池，含有亚硫酰氯，出口需提供《中华人民共和国两用物项和技术出口许可证》。

针对G8项货物违反出口管制规定的行为，属于违法经营额低于1万元的首次过失行为，且当事人对尚未出境货物主动申请退关，积极配合调查、认错认罚。海关决定对当事人作出不予行政处罚。

案例三：深圳C公司出口锂亚硫酰氯电池被不予行政处罚

深圳C公司委托某供应链企业于2024年12月16日向海关申报出口一般贸易项下ER14250电池5088个，申报规格锂亚硫酰氯，申报价格FOB2706.82美元，申报商品编号8506500000。经查，上述货物出口需办理《中华人民共和国两用物项和技术出口许可证》。

鉴于当事人初次违法并对尚未出境货物主动申请退关，积极配合海关调查并认错认罚。海关决定对当事人不予行政处罚。

上述案件公开后，曾一度在相关从业人士中引起激烈争议。亚硫酰氯作为一种原材料，含有该成分的锂电池被管制的原因不外乎其有被提取、还原、回收并作为化学武器的可能性。就此，业界不少专业人士撰文指出，电池中亚硫酰氯的含量通常较低且回收过程复杂，使得从电池中直接回收亚硫酰氯在技术上不具备可行性，市场上的锂亚电池多为圆柱形，不同型号中的亚硫酰氯含量与电池的容量和体积直接相关，其质量占比通常在电池总重的15%—25%之间。以一节100克的D型电池为例，其亚硫酰氯含量大致在15至25克。根据公告，受管制的锂亚硫酰氯电池限于灌装含量不超过1千克的单个锂亚硫酰氯电池或电池组，而符合该条件的只有用于特殊工业或军事领域、容量达数十安时的大型特种电池/电池组。

令人遗憾的是，政策优化并未改变既往案件的处罚结果。正如公告标题所言，新政策属于“优化进出口监管措施”的范畴，其并未否定原执法行为的合法性。对于那些因政策不明确而如实申报却无证出口并已受罚的企业而言，此类处罚不仅带来直接经济损失，其公示信息还可能影响企业信用，进而对其后续经营活动造成持续负面影响。

三、僵化：一物一策的制度性困境

针对特定物项出台专项优化监管措施，在当前出口管制实践中并不鲜见。以三乙醇胺为例，该化学品虽属于监控化学品管理条例名录所列物项，系第三类监控化学品，可作为生产化学武器主要原料，其进出口需申领《两用物项和技术进出口许可证》，但其同时亦被广泛用于生产清洁剂、化妆品等日化用品。2022年以来，各海关陆续查办无证进出口含三乙醇胺成分商品的案件。2024年1月16日，工业和信息化部办公厅、商务部办公厅、海关总署办公厅联合发布《关于优化低浓度三乙醇胺混合物进出口监管措施的通知》（工信厅联安全函〔2023〕394号），明确三乙醇胺含量较低的非医用消毒剂、合成洗涤粉、化妆品、墨水等消费类商品（详见附件），防扩散风险可控，不属于《两用物项和技术进出口许可证管理目录》中三乙醇胺（海关商品编号2922150000）和三乙醇胺混合物（海关商品编号3824999950）项下的管控物项，无需办理监控化学品进出口审批手续，无需办理两用物项和技术进出口许可。2024年12月5日，上述三部门再次优化三乙醇胺监管措施，新增不属于管制范围的三乙醇胺浓度低于10%（含）的有关商品清单。

无论是三乙醇胺，还是亚硫酰氯，此类政策调整客观上回应了市场合理诉求与实际监管需要。然而，问题关键在于政策形成与执法过程缺乏足够的透明度与可预期性。近年来，国家一直强调加强贸易政策合规，但具体到出口管制领域，官方指引时常缺位，不少进出口经营者面对的更多是政策黑洞。

譬如，商务部、海关总署在2025年2月4日发布公告，宣布对铋相关物项实施出口管制，尽管《管制清单》早已明确具有两种特性的铋受出口管制，但该公告并未明确铋相关物项的具体管制要求。嗣后，一批铋相关出口管制违规案件开始涌现，含铋的锡膏则是其中的典型。与此同时，不少企业出口含铋锡膏的业务仍在正常进行，其产品经过海关查验后被正常放行。这意味着，含铋的锡膏并不等同于两用物项。为验证自家产品是否属于管制物项，一时间，企业蜂拥至商务部官网申请办理两用物项出口业务咨询，但得到的答复函往往仅提供结论性意见（如拟出口产品是否属于两用物项），不附带判断理由与标准。直至近期，一份涉及含铋锡膏的海关行政处罚决定书才指出：“《综合司关于明确有关商品出口管制意见的函》（综合司便函〔2025〕100号）以及《综合业务司关于转发相关物项咨询结果的函》中明确，铋含量50%以上的锡膏、锡球属于列管商品。”值得一提的是，上述函件从未向社会公开，外界并不知晓其具体内容。

上述现象折射出当前出口管制政策与执法互动中的结构性矛盾：管制政策制定者对饱受争议的特定物项头痛医头，始终治标不治本。这样的优化监管措施政策，恰似“补苴罅漏”。

四、纾解之策：制度完善抑或理念更新？

自今年年初以来，《管制清单》尚未得到深入解读，大量出口管制公告便如雨后春笋般冒出。无论是出口经营者，抑或执法部门，均难以充分理解管制政策的意蕴。毋庸讳言，导致前述现象出现的原因不仅在于规则的不明确，当前执法理念亦在实践中有诸多不尽如人意之处。

（一）有待完善的出口管制政策

《出口管制法》及《两用物项出口管制条例》具体条文的不完善，自然容易引发海关争议。长期以来，商务主管部门也在以多种不同方式、从不同维度厘清本文拟讨论的问题。在进出口易制毒化学品（注：出口该产品须办理《两用物项出口许可证》，但其并不属于《管制清单》所列两用物项）领域，商务部曾在2007年专门发布解释文件，明确含甲苯、丙酮、丁酮、硫酸、盐酸等5种易制毒化学品之一且比例低于规定含量的货物，不属于须折算易制毒化学品数量后申请出口许可的混合物，经营者进出口上述货物，无需申请许可。厘清管制物项的范围，自2024年3月以来，我国商务部亦曾以问答形式明确了部分含管制成分的产品不属于管制物项。例如，商务部、海关总署公告2025年第10号规定了碲化镉受出口管制，2025年3月，商务部安全与管制局发布两用物项常见问题解答，明确“碲化镉、碲化锌制造的太阳能组，碲化镉薄膜光伏组件，碲化镉发电玻璃，碲锌镉高分辨探头均不属于此次列管的两用物项管制范围”。

当前对锂亚硫酰氯电池、三乙醇胺混合物的监管措施优化，本质上是基于其管制物项成分“含量低、提取难、扩散风险极低”的现实。然而，这种个案优化监管模式，无法从根本上解决问题。制度化的出路在于，将此类优化监管措施的逻辑提炼为普适性规则，在《管制清单》或法规规章中，为特定物项明确设立基于含量阈值、特定功能用途或技术不可提取性的豁免条款。

（二）亟须更新的“管制”理念

商务部等国务院部委在制定出口管制的各项清单和目录之初，客观上无法全面考虑到特定管制物项可能广泛存在于日常生活之中，因此，从现有《管制清单》来看，只有部分管制物项的浓度、纯度、密度和状态等参数描述作了规定。如此一来，针对争议物项，出口管制执法部门实际上具有相对较大的裁量权。

以复合肥料为例，该产品本质上属于纯民用商品，却因其可能含有受管制的氯化铵成分（注：氯化铵属于《向特定国家（地区）出口易制毒化学品管理目录》列管商品，出口至缅甸、老挝和阿富汗前应申领《两用物项出口许可证》，但其不属于两用物项）而被质疑。目前，涉氯化铵成分的复合肥料可能会在两种场景中面临通关争议。第一种情况，企业在生产复合肥料中添加氯化铵作为原料，其与氯化钾等原料混合加工后形成颗粒状肥料。对此，实践中虽已有不少公布的行政处罚决定，但复合肥料中的氯化铵同样在技术上难以还原。第二种情况，企业在生产复合肥料中并未有氯化铵原料，但在生产过程中，高温水蒸气与复合肥原料硫酸铵和氯化钾的固体混合物接触时，二者发生化学反应，并形成少量氯化铵成分。对此，已有部分海关在通关环节发现此类情况，但其普遍未作行政立案，而是作退运处理。

在政策尚不明晰的领域，倘若执法部门一味抱着“是否含有管制成分”的想法，而未充分考虑其最终用途和实际风险，就可能将资源耗费在无实际威胁的低风险案件上。即便案件最终被定性为违规，监管部门对企业首次、非故意且积极配合的轻微违规行为，也应更多采用不予处罚或从轻处罚等方式。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师