静悄悄的革命：中国营商环境政策的文本分析|NIE学术团成果展

按：最近十年，最重要的改革就是改善营商环境。得益于大语言模型（LLM）等先进的数字技术，我们使用文本分析方法对中国营商环境政策进行了梳理，为相关研究提供了一个宏观的政策背景，并提炼了若干特征事实。这篇文章应《新经济》杂志之邀撰写，并刊发于该刊2025年第12期的首篇位置。《新经济》是一本新的学术期刊，欢迎各位关注和支持！——聂辉华 2026-1-7

题目：《静悄悄的革命：中国营商环境政策的文本分析》

作者：聂辉华 杜健

[摘要]以优化营商环境为抓手的经济和行政管理体制改革，是中国政府最重要的施政举措之一，形成了一场重塑政企关系、激发市场活力的“静悄悄的革命”。本文基于2012—2023年约12万份文件的中国营商环境政策文本库，运用大语言模型进行文本分析，揭示了中国营商环境政策的多维特征。研究发现，中国营商环境政策的分布呈现“峰状分布、先增后稳、区域分化”特征，发文主体呈现“部门协同与层级分化”特征，政策目标聚焦“非对标世行的内向改革”，政策扩散遵循“纵向主导、横向协同”模式。计量分析表明，营商政策数量与营商环境质量显著正相关。本研究首次全面梳理了中国营商环境政策的内容和特征，清晰描绘了这场“静悄悄革命”的宏观图景与内在运行逻辑，为理解党的十八大以来中国营商环境的改善提供了扎实的微观基础与实证支撑。

[关键词]营商环境 文本分析 大语言模型

一、导论

近年来，从中央到地方，各级政府对优化营商环境给予了前所未有的高度重视。一方面，在施政理念上，“打造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，已经成为各级政府的共识，并且是核心工作之一。另一方面，各级政府密集出台了大量优化营商环境的政策法规。以2019年国务院《优化营商环境条例》为标志性事件，在此前后各省、市、县发布了超过十万份与营商环境相关的政策。各级政府在优化营商环境方面的持续投入产生了良好效应。在国际上，中国的营商环境排名从2013年的全球第96位跃升至2020年的第31位，成为全球营商环境改善的标杆之一。总之，以优化营商环境为抓手的经济和行政管理体制改革，可谓近年来中国政府最重要的施政举措之一，并且已经形成了一场重塑政企关系、激发市场活力的“静悄悄的革命”。然而，当前学界对这场“革命”的整体图景、内在特征与驱动机制尚缺乏系统研究，主要原因在于系统性数据的缺失。现有研究多聚焦于宏观制度框架或局部个案分析，难以充分揭示政策文本中蕴含的丰富信息。本文旨在填补这一空白，通过对海量政策文本的系统性收集与解析，深入解读中国营商环境政策体系的深层结构与演变轨迹，为理解这场由中国政府主导的经济治理变革提供坚实的微观基础。

本文基于北大法宝的法律法规数据库，完整地收集了2012-2023年各级政府颁布的营商环境政策文本，并创新性地运用ChatGPT与DeepSeek等大语言模型，结合精细设计的提示词工程，系统提取了政策的时空分布、发文主体、目标设定及政府间关系等多维度信息，揭示出四个特征事实。第一，从政策分布看，营商环境政策呈现“峰状分布、先增后稳、区域分化”的整体特征；第二，从发文单位看，营商环境政策发文主体呈现显著的部门协同与层级分化特征；第三，从政策目标看，营商环境政策重心偏向非对标世界银行评估的内部改革议程；第四，从政策扩散看，营商环境政策呈现显著的纵向主导、横向协同的层级互动结构。此外，本文基于中国城市政商关系排行榜，采用计量经济学方法检验了营商环境政策文本的实际效果。研究发现，营商环境政策数量的增加在改善行政效率和提升信息公开等硬性、可量化的制度层面表现出显著效果。然而，对于政府关心、廉洁等软性的治理问题，仅仅依靠政策数量的累积可能不足以产生显著影响。

与既有研究相比，本文的主要贡献有以下两点。第一，本文首次系统构建了中国营商环境政策文本库。关于营商环境的现有研究，多基于两个范式：一是使用调查数据或省市营商环境综合评价数据进行实证分析。如使用世界银行企业调查数据（董志强等，2012；夏后学等，2019）、《中国城市营商环境评价》（杜运周等，2020；范合君等，2022；李文钊等，2023）和《中国城市政商关系评价报告》（汪殊逸等，2024）。但调查数据仅在部分年份开展且只包含部分城市，而城市维度的营商环境评价数据一般开始于2017年，起步相对较晚且是“结果侧”的评价，无法体现政府“行动侧”的举措。二是使用区域内的某项制度改革实践作为营商环境的代理变量，如智慧法院（潘越等，2020）和商事制度改革（朱旭峰和张友浪，2015；夏杰长和刘诚，2020；叶振宇和庄宗武，2022；朱奕蒙等，2022）。这一指标虽聚焦具体政策效应，但存在测度维度单一化问题。我们在上述研究的基础上，利用北大法宝法律法规数据库，系统性收集、整理并构建了中央和地方层级的营商环境政策文本数据库，为多角度分析各级政府在营商环境维度“行动侧”的努力提供了更独特的视角。第二，本文运用大语言模型揭示了海量营商环境政策的特征事实。本文创新性地使用大语言模型方法，系统提炼出中国营商环境政策在分布、主体、目标与扩散四个维度的关键特征事实，清晰描绘了这场“静悄悄革命”的宏观图景与内在运行逻辑，为理解中国特色的经济治理模式提供了有力的实证支撑。

本文其余部分省略，封面图片来自网络。全文可在聂辉华个人网站“白鲨在线”下载，链接如下，或者直接点击“阅读原文”。

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