〔读城〕广安应该建设制度型开放先行区

文/李后强

中共四川省委四川省人民政府决策咨询委员会副主任、成都市社会科学界联合会主席、四川省社会科学院教授、博士生导师

从2018年12月召开的中央经济工作会议首次提出“推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”，到党的二十大报告进一步提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，再到党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调“稳步扩大制度型开放”，标志着我国对外开放进入新阶段。制度型开放的核心在于主动对标国际先进市场规则，通过清理修订国内不相容法规，构建与国际贸易投资通行规则相衔接的制度体系和监管模式。与传统的商品和要素流动型开放相比，制度型开放更侧重于“边境后规则”对接，具有全面性、系统性和稳定性的突出特征。作为改革开放总设计师邓小平同志的故乡，广安承载着特殊的历史使命，应该以制度型开放为笔墨，在新时代改革开放画卷上描绘新篇章。

01 制度型开放的内涵与价值

制度型开放是我国推动新一轮高水平对外开放的核心指向，其核心在于通过推动规则、规制、管理、标准等制度的国内外衔接，实现更高水平、更深层次、更广领域的开放。它包含三个维度：一是主动接受国际经贸规则约束；二是参与国际规则制定；三是推动国内改革形成新制度供给。

当前，国际规则体系正经历深刻重构，世界贸易组织功能弱化，各类双边和区域经贸协定大量涌现。截至2024年4月，全球正在生效的双边和区域经贸协定数量达到371项。这些协定涵盖领域更广、更突出“边境后规则”，成为重塑国际经贸规则体系的主要载体。“边境规则”主要解决外资和外国货物服务准入的问题，包括关税、外资准入负面清单、进口许可等。“边境后规则”主要解决外资进入后的合法权益保障、落实国民待遇和公平参与竞争的问题，包括产权保护、公平竞争、知识产权保护、环境标准、劳工保护、政策透明度、反腐败等。换言之，“边境规则”就是在边境上设置的具有限制性的管理措施，如外资能否进入、能以什么样的方式进入中国市场，而“边境后规则”就是在这些商品、服务、企业、资本要素进入中国市场后，相关监管部门如何对其进行管理。大国竞争博弈升级要求我国推动制度型开放。在全球不确定性和风险性因素显著增加的背景下，我国通过对接国际高标准规则，有助于进一步释放开放红利，有效对冲遏制战略，为国际竞争新优势的形成赢得时间。

02 广安建设制度型开放先行区有坚实基础

广安具有深厚的改革开放基因，始终以“改革不停顿、开放不止步”的坚定与执着，沿着改革开放宽广大道完成一次次历史性跨越。2023年7月，四川省委、省政府出台《关于支持广安深化改革开放探索高质量发展新路子的意见》，将广安全面深化改革的战略定位提到新高度。广安在跨省域合作方面积累了丰富经验。作为“双圈”战略前沿、改革前沿，广安6个县（市、区）中有4个县（市）22个乡镇与重庆接壤，边界线长503.8公里，全市50%工业配套重庆、60%游客来自重庆、70%以上农副产品销往重庆。这种深度融合为制度型开放奠定了实践基础。广安已构建起多元开放的平台体系，包括川渝高竹新区、广安（深圳）产业园、成都·广安“双飞地”生物医药产业园、南浔·广安东西部协作产业园、川港（广安）合作产业园等重大开放平台。这些平台互促共融，塑造了更高水平、更宽领域、更深层次的开放合作格局。突破不同行政区域之间政策级差以及行政壁垒是川渝高竹新区面临的课题，探索经济区与行政区适度分离改革的新路，也是川渝高竹新区天然的使命。从重塑行政管理体制，到创新开发建设体制，再到构建利益分配机制，这片成果不断的“试验田”正变为区域协作的“示范田”。

03 深化区域合作：广安制度型开放的双翼

东西协作，湖广合作新模式。广安与浙江湖州的合作从2018年启动，已从区区合作升级为市市合作，从单一扶贫帮扶扩展到农业、工业、文旅、数字、经贸、劳务、消费、人才、绿色发展和社会事业等十大领域。这种全方位合作为制度型开放提供了多层次试验场景。在湖广合作中，两地探索出“企业生产基地在广安，研发创新中心在东部”的发展模式。邻水县从湖州市安吉县引入白茶产业，建成“白叶1号”标准化精品茶园6500亩；广安区则依托湖羊产业，打造全国首个羊文化主题乐园巴上草原和浔栖江南度假区。这种产业协作不仅转移资源，更转移制度和管理经验。湖广两地创新合作机制，实施东西部协作干部人才“五个一百”行动计划，两地互派30名干部人才，培训乡村振兴干部人才2294人次。小平干部学院与浙江大学、浙江生态文明干部学院签订合作协议，累计培训各类人才600余人。这种人才交流为制度型开放提供了软实力支撑。

渝广融合，经济区与行政区适度分离改革。广安正全力实施“同城融圈”战略，印发《广安市实施同城融圈首位战略打造重庆都市圈北部副中心行动方案（2023—2027年）》，明确打造重庆都市圈北部副中心“八项行动”和“四张清单”。这一战略为制度型开放提供了区域协同创新平台。川渝高竹新区作为全国首个跨省域共建新区“试验田”，肩负着探索经济区与行政区适度分离改革的重大使命。新区创新“小管委会+大公司”运行模式，推动“政策就高不就低、成本就低不就高”政策享受新机制，形成“存量收益各自所有，增量收益五五分成”公司收益分配模式。高竹新区在具体制度对接上取得突破，创新统计分算方式改革，建立跨省域联合统计机制；建成全国首个跨省域税费征管服务中心，其开出的首张税票入选“奋进新时代”主题成就展。2024年7月29日，《四川省人民代表大会常务委员会关于川渝高竹新区行政管理事项的决定》通过，7月31日，《重庆市人民代表大会常务委员会关于川渝高竹新区行政管理事项的决定》（均简称《决定》）通过。两份《决定》同步于8月1日施行。两份《决定》依法授予高竹新区管委会履行职能所需的行政管理权，赋予新区管委会行政主体地位。这些创新为制度型开放提供了可复制的实践经验。目前，川渝高竹新区初步形成以汽车零部件为主的产业集群，80%的企业配套重庆，60%的生产原料购于重庆，90%的产品销往重庆。

04 制度型开放先行区的实施路径

对标海南自贸港，规则对接新高地。广安可主动对接海南自由贸易港等高水平开放平台的政策规则。海南自贸港通过建立“零关税、低税率、简税制”的税收体系，实施“一线放开、二线管住”的监管模式，为广安提供了制度借鉴。广安可探索与海南自贸港建立“飞地园区”，实现政策共享。在服务业开放领域，广安可借鉴上海浦东新区经验，开展全面对接国际高标准经贸规则试点。浦东新区在离岸贸易领域取得显著进展，2024年离岸贸易规模达到910亿美元。广安可依托本地产业基础，在金融服务、数字贸易等领域率先突破。

构建一流营商环境，强化法治保障。建设稳定、透明、可预期的一流营商环境是制度型开放的核心要求。广安可借鉴京津冀一流营商环境建设经验，聚焦市场化、法治化、国际化方向，在贸易投资便利化、创新环境、市场环境、法治环境等重点领域实现突破。法治保障是营商环境建设的重中之重。广安可参考《药品专利纠纷早期解决机制》等创新制度，加强知识产权保护。同时，完善外商投资管理体制，落实准入后国民待遇，促进内外资企业公平竞争。在营商环境建设方面，广安已取得积极进展。2023年“一网通办”排全省第4位，行政审批制度改革纳入全省优化营商环境案例。未来可进一步创新完善投资兴业、干事创业“两个环境”，激发市场主体活力。

注重教育科技支撑，推进广安理工学院与其他高校合作。广安理工学院作为省属公办全日制普通本科院校已纳入四川省“十四五”高校规划设置。该校可成为制度型开放的人才培养基地，与国内外著名高校合作，开设与国际规则接轨的课程体系，培养适应高水平开放的专业人才。广安可借鉴南京审计大学等高校经验，开展制度型开放专题研究。有学者指出，高水平对外开放是新时代的必然选择，标志着我国对外开放内涵由追求“流动规模与速度”向构建“流动规则与质量”新范式演进。广安还可依托高校资源，建设制度型开放研究智库，开展对标国际高标准经贸规则的研究，为制度创新提供理论支撑和决策参考。特别是针对CPTPP、DEPA等国际协定，进行前瞻性研究，为可能加入的规则对接做好准备。

探索民营企业法试验区，激发市场主体活力。广安可争取创建民营企业法试验区，落实激发市场活力有关要求、民营企业发展壮大有关政策。通过创新优化投资兴业环境，为民营企业参与制度型开放提供更加广阔的空间。在试验区框架下，广安可探索实施全生命周期式监管模式，构建更高水平的制度型开放新体制。同时，建立常态化政企沟通机制，及时回应企业关切，增强政策的透明度和可预期性。广安还可借鉴国际经验，在试验区探索竞争中立原则，确保不同所有制企业公平竞争。特别是在政府采购、标准制定等领域，为民营企业创造更加公平的市场环境，激发市场主体活力。

川渝高竹新区已探索形成具有鲜明特色的“538”改革体系（5个一体化、3个属地化和8大领域改革事项），其中全国首个跨省域税费征管服务中心的开出的首张税票入选“奋进新时代”主题成就展。制度型开放不仅带来规则变革，更能催生实实在在的发展红利。随着广安在制度型开放道路上持续探索，这片改革开放总设计师的故乡，必将在新时代谱写开放新篇章。（2025年12月31日在“中共广安市委广安市人民政府决策咨询委员会咨询座谈会”上的发言摘要）