全国人大代表建议：设立案例库“快速入库通道”！

作者：中国法学会法律文书学研究会会员 罗书平

最高人民法院张军院长多次强调指出，公平正义的感受主体是人民群众，而不是法院、法官自己。什么样的案例好，人民群众最有发言权。

全国人大代表李慧建议：

设立“快速入库通道”！

2月5日，最高人民法院召开高质量办理代表建议典型案例新闻发布会。会上发布的 7 件典型案例中，首例源自全国人大代表阎建国《关于强化人民法院案例库建设 奖励优秀案例入库法官的建议》（第 8899 号）与全国人大代表李慧《关于优化人民法院案例库案例更新效率和范围以强化典型案例示范效应的建议》（第 4870 号）。

2月20日，在十四届全国人大三次会议即将召开之际，全国人大常委会相关部门共同举办的新闻吹风会上，发布了10个高质量办理代表建议典型案例，其中就包括最高法院选送的《建好用好人民法院案例库 让公平正义可感可触可见——最高人民法院认真落实代表建议 做优新时代公正司法新产品》。

2月27日，是人民法院案例库上线两周年的日子。最高法院将两名全国人大代表就“人民法院案例库”建设提出的建议，推选为“高质量办理代表建议典型案例”之首，并得到了全国人大的认可。这展示了为贯彻落实《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》（2025年7月14日公布）中“高质量建设人民法院案例”要求的承诺和行动。

一、做法与实效

2023年7月，最高法院决定全面实施人民法院案例库建设。同年12月，最高法院发布《关于向全社会公开征集案例的公告》，明确规定对于此类由“推荐”而“入选”的案例类型，定位为“社会推荐案例”。并在随后上线的案例库平台首页专门开通了“案例推荐”通道，在每个入库案例的下方设有用户评价和意见建议反馈模块。紧接着，在连续两年专就人民法院案例库上线组织的新闻发布会上，都将“社会推荐案例”的执行情况作为“规定动作”介绍：

2024年2月27日，人民法院案例库首次上线的新闻发布会介绍，在全国法院和社会各界的共同努力下，人民法院案例库首批上线的入库案例已达到3711件。为拓宽参考案例来源，尽快丰富案例库资源，最高法院自2023年12月起，面向社会开展参考案例征集工作，邀请社会各界共建人民法院案例库。法学院校、全国律协、专家学者、律师同仁，甚至还有中学教师等非法律界人士，积极向人民法院案例库推荐案例，全国法院共收到社会推荐案例245件，其中部分已经审核入库（入库数不详）。

2025年2月27日，人民法院案例库上线一周年举行的新闻发布会上宣布，人民法院案例库收录案例4789件，实现了对常见罪名、多发案由的“全覆盖”。案例库的建设也得到社会各界的广泛参与。自2023年12月最高法发布征集参考案例的公告后，截至2025年2月12日，共收到700余件社会推荐案例（入库数不详）。北京市广渠门中学教师索辉也是其中一员，因观察到未成年人易受网络侵害问题，她推荐了“李某某胁迫未成年人网络裸聊构成强制猥亵罪”一案，并在之后收到最高法颁发的证书。

有关《公告》在业内引起的反响，据身为全国人大代表的阎建国律师在2月5日最高法院举行的“高质量办理代表建议典型案例”新闻发布会上介绍：人民法院邀请社会各界共建案例库，不少律师同仁以及法学院校、专家学者等都积极向案例库推荐案例，案例库的“源头活水”更加丰富多源，可以说已成为全社会共同的“法治产品”。

二、观察与思考

常言道，成绩不说跑不了。对于全国人大代表对人民法院案例库建设丰硕成果的高度赞扬，对于新闻发言人对七个高质量办理代表建议典型案例三个“特色亮点”的充分肯定，对于全国法院在案例库建设中采取措施、完善机制之类的工作介绍，不再重述。

在这里，笔者重点思考的是，如何通过这个“高质量办理代表建议典型案例”，看到案例库建设中存在的不足；如何通过全国人大代表在新闻发布会上的发言，审视到案例库建设中亟待改进的地方；如何采取有效措施，使案例库尽快“提质增效”，真正实现对常见罪名和案由的“全覆盖”：

（一）在最高人民法院公布的七件“高质量办理代表建议典型案例”中，位列首位的“关于加强人民法院案例库建设的建议”典型案例里，最高法首次坦诚指出当前案例库建设存在的问题，相关内容值得深入思考与研究：

——聚焦问题导向，编选优秀案例；

——围绕代表所提具体建议，细化入库标准；

——既坚守“没有错”的底线，更追求“有价值”的标准；

——不为求稳而刻意选编毫无争议的案例；

——对“同案不同判”情形，编选入库案例发挥统一裁判规则尺度作用；

——依照新法新规作出裁判而编写的案例，优先审核、入库；

——入库一案、影响一片；

——将参与案例库建设情况作为考核评优的重要因素。

（二）作为律师界的阎建国代表，在最高法院举行的“高质量办理代表建议典型案例”新闻发布会上，坦率提出了看似不起眼的几条“建议和希望”，实际上也反映出人民法院案例库亟待提质增效的短板：

一是让广大法官以自己的案例能入案例库为荣；

二是优化入库案例结构，扩大覆盖面，收录更多优质案例；

三是加大对案例库的宣传力度，让广大律师、学者、法律工作者及人民群众广为借鉴；

四是提升案例库智能化水平，完善案例检索系统，提高检索的精准程度、智能化程度。

（三）作为科研领域的李慧代表，在全国人大举办的新闻吹风会上介绍，针对调研中发现部分领域尚未收录入库案例，一定程度上影响案例库示范效应发挥的问题，提出了进一步优化人民法院案例库的案例更新机制，建立热点、新型案例的“快速入库通道”，拓宽收录维度，尤其是加强对科技创新、数字经济、绿色低碳等国家战略相关领域的案例覆盖，努力将案例库建设成为“活的法律指南”等建议。

由此，笔者联想到有关广泛征集社会推荐案例的《公告》发布后，实际效果似乎并不尽如人意。时至今日，最高人民法院通过多个渠道发布的信息显示：人民法院案例库上线两年来已经公开上传了5300个“入库案例”中，但其中有多少属于“社会推荐案例”以及这些案例的使用效果如何，至今尚无回应。这不仅使社会公众无法知晓《公告》发布后社会推荐案例的情况，而且对社会推荐案例的积极性能否持续稳定产生较大影响，并从一定程度上制约着人民法院案例库建设的发展趋势。

笔者认为，上述问题产生的原因，可能与《公告》发布时，设立“社会推荐案例”的保障机制太匆忙，缺失必要的论证和调查研究有关。就是《公告》发布后的次年5月7日制定的《工作规程》中，虽然设了专章用三个条文规定了 “社会推荐参考案例的入库流程”，现在回过头来看，至少在建章立制层面上仍有以下问题需要探讨：

一是对接受社会推荐案例的“法院级别”有无必要进行限制。《工作规程》规定，“对于社会推荐的参考案例，一般由作出生效裁判的人民法院进行审查”。实施中，“一般由”也就自然而然地形成了“一律由”的“常态”，进而实际操作中基本上对于“社会推荐”案例，都形成了“逐级层报”的“惯例”。这无异于成为一个具有“类案”属性的生效裁判能否成为“入库案例”的瓶颈。

而事实上，所谓生效裁判“法院审查”，往往就是“承办法官审查”，这种机制，对于优质案例能否脱颖而出成为“入库案例”，显然是不利的。

二是对社会推荐案例人的“社会地位”有无必要“区别对待”。《工作规程》规定，“对于中央国家机关、全国性社会组织等推荐的参考案例，由最高人民法院直接审查”，而“对于地方国家机关、地方社会组织等推荐的参考案例，参照本条第二款的规定，由有关地方人民法院进行审查。”

实践证明，这种“社会推荐”案例人为地按不同级别进行审查的做法，既没有必要，也容易导致那些具备普遍适用效力、足以成为“类案”的优秀案例流失。

三是对法院审查“社会推荐”案例的主体（法官）、期限和责任是否需要明确规定。《工作规程》虽然也要求“各级法院对参与案例库建设工作情况纳入绩效考核。”但据了解，此类“宣言式”的规定，很难落到实处。如果缺乏必要的配套措施，无论是对于原审法官还是法院中从事研究或案件管理的人员来讲，都意味着无须承担任何不履职的责任，也就缺乏主动积极审查的动力和压力。

据悉，西部地区一名具有刑法学博士学历的律师，在担任一起开设赌场案件辩护人后，将此经历的案件撰写成入库候选案例，按规定“层报”给法院，结果居然在生效裁判的基层法院法官那里“躺了一年”才层报到中级法院。律师反复催问得到法官助理的回答都是“实在是太忙了！”

三、对策与建议

最高人民法院张军院长多次强调指出，公平正义的感受主体是人民群众，而不是法院、法官自己。什么样的案例好，人民群众最有发言权。

这既是对习近平“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”法治思想的精准领悟，也为人民法院全面贯彻落实党中央“高质量建设人民法院案例库”要求指明了方向。

同理，在人民法院案例库建设中，什么样的案例好，哪些案例可以成为入库案例，当事人、代理人、辩护人、办案人员、专家学者更有发言权，特别是直接参与审判和执行程序中的律师和法官，他们不仅知道自己在办理案件中需要哪些“有用的案例”，而且能够初步判断哪些案例“可以成为类案”，甚至还能亲自撰写此类可作为候选的“入库案例”。

由此可见，案例库建设中“社会推荐案例”的渠道是否畅通，是确保入库案例能否做到提质增效、真正实现对常见多发审判执行案件“全覆盖”目标的先决条件。

结合上述情况介绍和问题分析，笔者认为，在人民法院案例库建设中，建议根据《中华人民共和国立法法》的规定，借鉴全国人大立法过程中将立法草案稿（修正草案稿）公开印发向全民征求意见的成功经验，开通“社会推荐案例”可以直达最高法院的“快速通道”，从而有效避免目前普遍存在的按部就班、逐级层报的习惯做法。

其实，就目前每年最多只有数百件的社会推荐案例（远远低于立法机关一个修正草案发布后往往会收到成千上万的意见和建议）来看，最高法院作为入库案例的最终审核者和发布者，完全可以做到在第一时间审查判断其是否属于新类型案例、是否具有普遍适用的“类案”效力、是否可以实现“入库一案、影响一片”的社会影响力作出初步的评估，然后再“交办”给相关法院重点审查、限期完成、及时上报。这样做，既可以提高效率，也能够保证质量，更可以提升总量。

据了解，立法机关在制定、修改法律过程中，早已普遍实现了将法律草案、修正草案稿向社会公布，公开征求公众意见，公众可以通过网络、信函等多种渠道，直接向立法机关提出意见建议，无需经过层报审批、中间转递、内部筛选等繁琐程序。这一制度设计充分体现了开门立法、民主立法、科学立法的理念，在实践中吸纳了海量高质量意见，有效提升了立法的科学性、针对性与可操作性，取得了极为显著的制度效果，是我国立法程序中成熟、高效、可复制推广的成功经验。

据《中国人大》杂志2026年第1期（全国人大常委会法工委研究室主任黄海华撰文）介绍，自2008年法律草案普遍向社会公布征求意见以来，截至2025年12月底，共有367件次法律草案在中国人大网公开征求意见，参与人次超过185万，提出意见超过617万条。十四届全国人大常委会以来，近23万人次对84件次法律草案提出意见47万多条。这一制度具备的显著特征之一就是“实现全面的参与覆盖”。法律草案征求意见面向全体人民，覆盖各行各业。线上意见征集系统实行“零门槛”设置，便于人民群众参与国家立法。

由此，笔者有理由相信，将全国人大的这一经验全面移植、精准适配到人民法院案例库候选案例的征集与入库审核工作中，对于拓宽案例来源、提升案例质量、打破系统内循环、凝聚全社会法治智慧具有重大现实意义。

多年来，指导性案例、典型案例、入库案例的来源主要依赖法院系统内部报送，渠道相对封闭，难以全面覆盖律师、法学专家、学者、行业组织、企业法务等主体在实践中发现的疑难案件、新型案件、典型争议案件。而上述群体恰恰处于法律服务、法学研究、行业治理一线，掌握大量具有极高指导价值的一手案例资源。

因此，在人民法院案例库建设中，借鉴立法草案公开征求意见模式，建立法院系统外主体直接推荐、直达审核、直接反馈的案例供给机制，能够实现案例资源从“内部单向供给”向“全社会多元供给”的转型。

具体而言：

一是建立面向全社会的公开征集机制。由最高人民法院定期发布指导性案例征集公告，明确征集领域、标准、格式与途径，面向律师、专家学者、法律实务工作者、行业协会等主体常态化征集优质入库候选案例，重点吸纳涉及法律适用空白、裁量标准不统一、新类型纠纷、社会高度关注的案件素材。

二是搭建直达式提交平台。参照《立法法》规定的公众意见直接提交机制，取消不必要的层级转递、单位审核、内部推荐等中间环节，搭建专门线上申报系统，允许律师、专家学者以个人或团队名义直接向最高人民法院案例指导主管机构提交候选案例，并附具推荐理由、裁判要点分析、指导价值论证等材料，实现 “一键提交、直达受理”。

三是建立全流程透明化审核反馈机制。对直接提交的候选案例统一登记、统一编号、统一审核，参照立法征求意见处理模式，及时向提交主体反馈受理情况、审核进度、采纳结果、未采纳理由，对采纳入库的案例，可在发布时标注推荐来源，充分尊重与激励社会主体参与热情。

通过这一机制创新，既能极大丰富指导性案例来源，提升案例的典型性与实践针对性，又能凝聚法律职业共同体共识，增强案例指导制度的社会认同度与公信力，让开门建案例、开门定规则成为制度运行的鲜明特色。