谈谈【提高央企上缴利润比例】的历史演进与误区释疑

前几天一则消息引起了人们的关注，财政部在最新发布的《关于2026年中央国有资本经营预算的说明》中明确，自2026年起对中央企业税后利润的上缴比例进行普遍上调。

尽管“合理提高国有资本收益收取比例”的要求此前已被写入了《“十五五”规划纲要》和《2026年预算报告》，财政部在2025年也曾下发过一份《关于提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（《通知》全文尚未公开），但对于中央企业上缴利润比例究竟提高到多少却还是首次官宣。

在2024年之前，中央企业上缴利润的比例分5类执行：

第一类为烟草企业，上缴比例25%；

第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等垄断型、资源型企业，上缴比例20%；

第三类为有色冶金采掘、钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，上缴比例15%；

第四类为军工企业、转制科研院所、邮政集团、国铁集团、中央文化企业、中央部门所属企业，上缴比例10%；

第五类为政策性企业即中储粮集团，以及符合小微企业认定标准的国有独资企业、应交利润不足10万元的企业，上缴比例0%。

但从2026年（实际为2025年）开始，中央企业上缴利润的比例改为了分4类执行：

第一类为烟草企业和石油石化、电力、电信、煤炭等垄断型、资源型企业，上缴比例35%；

第二类为有色冶金采掘、钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，上缴比例30%；

第三类为军工企业、转制科研院所、邮政集团、国铁集团、北大荒集团、中央文化企业、中央部门所属企业，上缴比例20%；

第四类为政策性企业即中储粮集团，以及符合小微企业认定标准的国有独资企业、应交利润不足10万元的企业，上缴比例0%。

可见，除了最后一类中央企业继续执行免缴政策以外，前面几类中央企业的利润上缴比例普遍都提高了10到15个百分点，相较此前的同比提高幅度从四成到一倍不等。

受此影响，尽管央企们创造的利润总额并未发生多大变化（2025年中央企业实现利润总额约为2.5万亿元），但央企上缴的利润已经出现了大幅度提升：

从2020到2024年，中央国有资本经营收入决算数依次为1786亿元、2007亿元、2343亿元、2264亿元、2252亿元，基本都徘徊在2000亿元规模上下；

但在提高了利润上缴比例之后，2025年中央国有资本经营收入实际完成数达到了3903亿元，2026年中央国有资本经营收入预算数达到了3716亿元，较此前年度猛增了约80%。

对此，财政部在《2026年预算报告》中给出的解释就是“经批准，2025年执行中提高了中央企业国有资本收益收取比例，相应增加了收入”。也就是说，虽然提高后的中央企业上缴利润比例是在近日才官宣的，但事实上从2025年起便已经开始照此执行了。

【一】

首先，我们来谈谈本次提高央企上缴利润比例的考虑是什么，这一上缴比例到底算不算高。

众所周知，近年来财政收入增长承压，土地财政风光不再，地方隐性债也已叫停，可财政刚性支出却在持续增加，国家给予生产和消费的补贴、投入民生福利和社会保障的资金也在逐年提高；因此如何缓解财政收支矛盾、增加政府可用财力、弥补财政收支缺口就成了当务之急，这也是提高央企上缴利润比例的最主要原因。

2025年，全国一般公共预算收入21.6万亿元，相较于预算值的完成率是98.3%，比2024年下降了1.7%；

2026年，全国一般公共预算收入22.1万亿元，全国一般公共预算支出30.0万亿元；考虑到调入资金及使用结转结余后，仍有财政赤字5.89万亿元，比2025年增加2300亿元。

此外，提高央企上缴利润比例，对于防止国企利润只局限于企业内部循环、减少企业重复建设和盲目扩张的风险，对于国资管理部门根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整等要求对这部分资金进行统筹使用，对于政府对这部分资金进行统一调配、补充民生福利支出、形成政策合力，对于倒逼国企提质增效、挖潜经营空间、改善盈利能力，都会或多或少地能产生一些作用，这些也都可以视为政策出台背后的考量。

2025年中央国有资本经营收入猛增到3903亿元，同比增长了73%；但中央国有资本经营支出却只有1297亿元，同比还下降了17%；

而在这差额的2600多亿元盈余中，有多达2400亿元的去向都是“调入中央一般公共预算”，也就是俗称的上缴财政，这占到了当年中央国有资本经营收入总额的61%。

这还只是中央本级国有资本经营预算，如果把地方国有资本经营预算也考虑进来的话，那么2025年全国国有资本经营收入实际完成数为8547亿元，同比增长了26%；全国国有资本经营支出实际完成数2647亿元，同比还下降了15%；

而在这差额的约5900亿元盈余中，总计有5741亿元的去向都是“调入一般公共预算”，也就是上缴财政，这占到了当年全国国有资本经营收入总额的67%。

但不管怎么说，每年总计几千亿元的央国企利润上缴规模，相比起动辄几万亿元的财政赤字规模、动辄几十万亿元的财政收入和支出总规模来说，比例其实并不算高。

另外，如果跟发达国家相比的话，我们国家央国企上缴利润的比例其实也不算高。比如，法国国有企业利润上缴的比例是50%，美国是30%到50%，新加坡是35%到70%、个别能达到90%，意大利是65%，瑞典、丹麦等北欧国家最高可达到75%，隔壁的韩国最高也能达到60%。

相比之下，我国中央企业上缴利润的比例目前还只有20%到35%，地方国有企业上缴利润的比例大多也是参照中央企业制定、即10%到35%不等，这与发达国家的水平相去甚远。

另外，按照财政部和国资委最新发布的数据，2025年全国国有企业实现利润总额超过4万亿元，其中中央企业实现利润总额2.5万亿元；

然而前面说过，2025年全国国有企业、中央企业上缴利润中划拨公共财政的部分分别只有5741亿元和2400亿元，这占全国国有企业、中央企业创造利润总额的比例分别只有不到15%、不到10%。

也就是说，尽管从2025年起普遍调高了国有企业、特别是中央企业上缴利润的比例，上缴利润中也的确有超过60%都贡献给了公共财政，但由于上缴利润比例并不算高，因此全国央国企创造的税后利润总额中最终只有大约10%到15%划拨进了公共财政大池子。

由此观之，通过提高国有企业上缴利润比例来弥补财政收支缺口的操作空间还相当之大。

当然了，过高的利润上缴比例势必会影响企业的资本积累和利润留存，影响企业对扩大再生产和前沿创新科技的投入，也不利于国有企业履行国家要求的充当长期资本耐心资本、投资新兴产业和未来产业、布局事关经济命脉和国计民生的关键产业领域，所以在利润上缴比例的提升节奏上一定会循序渐进，提升幅度上也会选取一个平衡。

【二】

其次，我们来梳理一下央国企上缴利润这种做法在历史上是怎么形成的，以及上缴比例在过去这些年里发生过几次调整。

第一段历史时期，是改革开放之前的计划经济年代。

在上世纪70年代末之前，各级国营企业事实上就是上级政府下面的一个“部门”，政企不分，所有国营企业的财务都是“统收统支”、“收支两条线”的，所有营业收入都要如数上缴，所有成本费用开支也都要仰仗上级划拨。

因此在那个时期，国营企业对自己的利润没有任何截留与操控的空间，即便是存在所谓的“利润”，那也是要全部上缴的。

第二段历史时期，是改革开放之初由计划经济向市场经济转轨的年代。

上世纪70年代末改革开放启动后，扩大企业自主权、实行经济责任制、允许国营企业利润留成、后来又改为利润包干逐渐成为了趋势。

在此背景下，国家于1983年正式推行“利改税”，把过去国营企业上缴利润的做法改为了按法律规定缴纳税收，税后利润全部归企业自主支配。自此，国营企业成为了自主经营、自担风险、自负盈亏的经济主体。

第三段历史时期，是全面建立市场经济路线和现代企业制度的年代。

1992年十四大上明确了市场经济方向后，建立产权清晰、政企分开的现代企业制度就成为了国企改革的主线。此后十几年里，引入社会资本对国有企业进行私有化、股份制改造成为了主题，那些被改制了的国有企业自然不需要再上缴利润，未被改制的国有企业在“利改税”的方针下也无需上缴利润。

更现实的是，这一时期国有企业由于背负着沉重的体制机制包袱，经营效益是远远落后于外资企业、民营企业、乡镇企业的，所以国家既不宜、也无必要向它们征缴利润。

1993年，国家出台《关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确规定国企只需上缴税收、暂时不用再上缴利润。

第四段历史时期，是国有企业进入良性发展的年代。

世纪之交的国企改革激发了国有企业的经营活力，“抓大放小”的国企改制思路让中央和各级地方手里留下来的国有企业都成了行业里的佼佼者、甚至是垄断者，2003年新成立的各级国资委开始对国有企业实行经营绩效考核评价制度和职工工资薪酬与实现净利润挂钩制度，这些举措都让国有企业的经营面貌一改往日颓势。在历经了多年的高速增长之后，这些国有企业逐渐都变成了一个个不可小觑的“巨无霸”。

2006年，世界银行驻中国代表处发布了一份名为《国有企业的分红：原因、金额以及支付给谁？》的专题报告，这份报告提出了一个让人震撼的观点：“中国国有企业的利润属于公共收入，应当向国家分红，红利收取和支出应该纳入财政部的统一预算，由全国人大审批”。

一石激起千层浪，这份报告唤醒了民众的经济权利意识，要求国企向国家分红的呼声传进了决策层耳中。

2007年，国家发布了《关于试行国有资本经营预算的意见》、《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，明确规定“国有资本经营预算”是政府预算的重要组成部分，国有企业需要上缴国有资本收益。

2007年开始实行的国有企业上缴利润比例，按照行业划分为了3类：

第一类为石油石化、电力、电信、煤炭等垄断型、资源型企业，上缴比例10%；

第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，上缴比例5%；

第三类为军工企业、转制科研院所企业等，三年内暂不上缴。

刚开始时，需要上缴利润的国有企业仅限于国资委监管企业，那些没有被纳入国资委管理名录的国有企业是无需上缴利润的。从2008年起，烟草企业被纳入了上缴利润范畴，上缴比例参照垄断型企业标准、确定为10%；从2009年起，中国邮政集团也被纳入了上缴利润范畴。

2010年，财政部在《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》中做了两项调整：

一是新增了需要上缴利润的国有企业主体，652户国有企业被新纳入国有资本经营预算范围，这652户国有企业大多都是部委所属企业，它超过了传统意义上的中央企业概念；

二是将中央企业上缴利润的比例从过去的10%、5%、0%三档，调整为新的15%、10%、5%、0%四档。

2013年十八届三中全会《决定》中提出要“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生”；

这句话的看点不仅在于明确了“2020年要提高到30%”这个量化指标，更为重要的是这里的“30%”乃是对应“上缴公共财政比例”、“保障和改善民生”；

也就是说，只让国有企业把上缴利润比例提高到30%是不够的，得让国有企业上缴利润中光是用于划拨公共财政、民生保障的部分就得达到30%才行。

因此在最近这二十年里，国有企业上缴利润便呈现出了三个主要的演化趋势——

一是上缴比例越来越高。

2014年，中央企业上缴利润的比例调高为25%、20%、15%、10%、0%五档；然后从2025年开始，又进一步调高到了35%、30%、20%、0%四档。地方国有企业基本也都参照执行。

二是覆盖主体范围越来越广。

以中央企业为例，需要上缴税后利润、纳入国有资本经营预算的不只是国资委所属的中央企业，同时也包括了其他各个国家部委、群团组织、事业单位主办的国有企业。

2024年《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》中指出要“扩大国有资本经营预算覆盖范围”、“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益”，就是在表达这个意思。

三是划拨公共财政的比例越来越高。

国有企业上缴的税后利润并不会直接进入公共财政的大池子，而是要先在国企系统的小池子中运转，上缴利润资金首先是用于国企系统自身的支出，只有超额部分才会划转到公共财政、反哺社会和民生。

因此在过去，国有企业上缴的利润中划拨到公共财政的比例曾长期不超过5%；但是如前文所述，从2025年起中央企业的这一比例已经上升到了61%，全国国有企业的这一比例更是上升到了67%。

【三】

由于很多朋友对于国有企业上缴利润的规则并不熟悉，所以野望谷再以问答形式来澄清几个概念、廓清几处误区。

问题之一：

众所周知，许多国有企业都是上市公司，那么提高国有企业上缴利润比例会不会掏空上市公司的资金？会不会影响机构投资者和中小股民的利益？这部分上缴利润在国企上市公司的财务报表中是如何体现的？

解答：

2007年《关于试行国有资本经营预算的意见》中明文规定：“国有资本经营预算的收入是指各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业（即一级企业，下同）上交的国有资本收益，主要包括：1. 国有独资企业按规定上交国家的利润。2. 国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息……”

注意，上面这句话的关键在于“一级企业”，只有国资委（或其他机关单位）直接持股的“一级企业”才负有上缴利润的义务。具体来说，只有“国有独资企业”才适用“上缴利润”的说法；而国有上市公司作为国有控股、参股企业，只适用于“分配股利、股息”的说法。

在实践中，由于央国企们普遍采取由国资委控股集团公司、再由集团公司控股上市公司的股权架构形式，因此相关利润自然也就会按照先由上市公司向集团公司分红、再由集团公司向国家上缴利润的流转路径，单从上市公司财务报表中是看不出上缴利润数字的。

按照2024年《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》的精神，对于国有独资企业，财政和国资部门是可以直接规定上缴利润比例的；

但对于国有控股、参股企业，包括上市公司在内，财政和国资部门（或其他主管部门）只能“督促企业依法及时制定利润分配方案”，且“利润分配原则上不低于同类国有独资企业和国有独资公司收益上交水平”，最终的利润分配方案则要提交股东大会审议后决定，国有股东和非国有股东拥有按同等比例获得利润分红的权利。

我们以中国石油来举个例子：

（1）上市公司中国石油2025年实现净利润1573亿元，全年累计分红860亿元，作为一家上市公司，这860亿元分红款是按每股派息0.47元的标准向所有股东按同等比例进行分红的，这个数字我们能够从上市公司公告和财报中得知；

（2）上市公司中国石油的控股股东是央企中石油集团（中石油集团才属于“一级企业”），中石油集团持有上市公司中国石油大约82%股权，因此在总计860亿元的分红款中，中石油集团可获得大约705亿元（860亿元×82%）的分红款，这个数字我们可以很方便地计算得出；

（3）中石油集团作为管理和控股平台，自身也会发生不少开支，还要将所得收益在集团内部不同子公司之间进行平衡调剂，因此2025年中石油集团层面的税后净利润可能就只有400亿元（假设值），这个数字通常不属于上市公司需要公告或者在财报中列示的内容；

（4）按照当前中央企业上缴利润比例的最新要求，中石油集团作为资源型企业适用第一类行业标准，即按35%比例上缴利润，因此中石油集团2025年需要向国家上缴的利润就是140亿元（400亿元×35%，假设值），这个数字我们亦无法公开得知。

当然了或许有人会说，即便是从央国企集团公司（即一级企业）层面上缴利润，那也势必会减少央国企自身的现金储备，从而削弱央国企扩大再生产、投资新设备新技术、培育新兴增长点的潜力。

这话乍一看没有错，但不要忘记了，国资委对各级央国企的利润考核指挥棒还在，在做大利润这件事上，国资股东、企业管理者、中小股民的利益诉求是一致的；

再者说，上缴利润比例较高的央国企往往也是依靠资源、依靠垄断来经营的成熟型企业，它们普遍现金流稳定、盈利波动小、新增开支可控，属于典型的大盘股、红利股，提高些许利润上缴比例对它们未来的增长潜力往往并不会造成多大冲击。

【四】

问题之二：

为什么说国有企业上缴的利润并不会完全划拨到公共财政？没有划拨到公共财政的钱都去哪了？这些钱都是怎么用的？

解答：

我国财政预算向来有“四本账”的说法：

“第一本账”是指一般公共预算，比如各种税收收入、非税收入、债务收入，和行政管理等经常性支出、固定资产投资等资本性支出、捐赠补贴等转移性支出，它们都属于一般公共预算的范畴；

“第二本账”是指政府性基金预算，这其中占比最大的一项就是土地使用权出让金收入，各类地方政府基金投资也是从这本账里支出；

“第三本账”是指国有资本经营预算，比如国有企业上缴利润就是进入这本账，国资委为国企注资、补贴、纾困、清算、补偿所发生的开支也是从这本账里出；

“第四本账”是指社会保险基金预算，居民和单位缴纳的社保费都会进入这本账，弥补养老金开支也是从这本账里出。

从角色来说，“第一本账”居于中心主体地位，其他“三本账”居于从属配套地位；

从流转来说，“第一本账”与其他“三本账”之间可以相互划拨，其他“三本账”相互之间也可以相互划拨，比如当以中央财政补贴社保基金时，就属于“第一本账”的支出、“第四本账”的收入；

从规模来说，“第一本账”体量最大，“第二本账”和“第四本账”次之，“第三本账”最小。

显而易见，既然国有企业上缴利润进入的是“第三本账”，那么这部分资金也就会首先用于“第三本账”自身的支出，也就是国有资本经营预算开支。比如，国资委或其他主管部门根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求、国家战略和安全需要所安排的资本性支出，用于弥补国有企业改革成本的费用性支出，就属于国有资本经营预算开支的范畴。

像是对国企职工棚户区的改造建设，对历史上国营厂办大集体的改革，通过政府兜底采购来化解国企过剩产能，支付国有企业改制过程中的人员安置费，支付国有企业离退休干部职工的医药费，向产业投资基金注资，充实国有资本投资公司、国有资本运营公司、诸如雅江集团之类的新成立央企是资本金，对国有企业进行补贴、纾困等等，都属于常见的国有资本经营预算开支项目。

按照规定，“第三本账”不列赤字，因此过去国有资本经营预算收入的95%以上都被用在了国有资本经营预算开支上，也就是“取之国企，用之国企”，“体内循环”的特点非常明显；只有少数超额结余部分才会被划转到“第一本账”，也就是俗称的“上缴财政”。

这种现象直到2013年十八届三中全会《决定》提出“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”之后，才逐渐有所改变。毕竟按照“四本账”的分工定位，“第三本账”收到的钱只有被划转入“第一本账”或者“第四本账”之后，才能被用于民生福利、社会保障、公共服务支出，进而实现“取之国企，用之于民”。

前面讲过，2025年国有资本经营预算收入中已有超过60%资金的去向都是“调入一般公共预算”，这其实就是把钱从“第三本账”划转到了“第一本账”的意思。也就是说，眼下国有企业上缴利润中已经有超过60%都被用在了弥补财政缺口、补充民生福利和社会保障支出上，这已经远远超出了2013年时设定的不低于30%的目标。

但这里还需要注意两点：

第一，以国有资本直接充实社保基金的部分，其收益不会进入“第三本账”，而是直接进入“第四本账”。

从2013年起，一些原先由财政部（及中投公司）、国资委、其他部委持有的国有企业股权，都被划转到了全国社会保障基金理事会（含旗下各类投资基金）的名下；后来，全国社保基金通过二级市场增持的方式，又逐渐取得了越来越多国有上市公司的股权。

这部分由全国社保基金直接持有的国有企业股权所分配的股息红利，是直接进入“第四本账”（社会保险基金预算）的，而不会进入“第三本账”（国有资本经营预算），因此自然也就不属于国有企业上缴利润的范畴。

对此，2024年《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》曾有明确规定：“划转充实社保基金的国有资本，其收益不纳入国有资本经营预算管理”。

第二，中央单位特殊上缴利润的部分，也不会进入“第三本账”，而是直接进入“第二本账”。

国有企业上缴利润属于常态化操作，但在一些特殊年份，国家也会组织特定国有金融、专营机构一次性上缴结存利润，这部分利润会以“中央单位特殊上缴利润”的名义直接进入“第二本账”（政府性基金预算），再按需转入“第一本账”（一般公共预算），而不会再通过“第三本账”（国有资本经营预算）流转一道。

比如在2022年，国家曾要求中国人民银行、中投公司、中国烟草总公司一次性上缴历史年度形成的结存利润1.81万亿元，其中有9000亿元都直接用于补充当年公共财政。

【五】

问题之三：

哪些国有企业会被纳入需要上缴利润的范畴？纳入财政预算“第三本账”的“中央企业”跟一般意义上的“中央企业”有何不同？

解答：

众所周知，目前纳入国资委央企名录的中央企业不过只有100家左右，即便是把未列入国资委央企名录但也由国资委直接持股的企业、由财政部履行出资人职责的行政类央企、由财政部履行出资人职责的文化类央企全都算上的话，也不过就是300到400家左右。

然而在财政部《关于2026年中央国有资本经营预算的说明》中，被纳入国有资本经营预算编制范围的中央企业数量却高达2433家——

二者的差异之处，就在于对“中央企业”的定义不同：

我们平时所说的“中央企业”更多是从股权和管理角度作出的定义，侧重强调这家企业是不是由国资委或者财政部直接代表国家出资持股，是不是由国资委或财政部直接代表国家实施监督管理，企业负责人是不是直接由中央或国资委进行任免；

在这种情况下，中央管理企业与部委管理企业就不是一个概念了，中央管理企业的管理权在中央（可以通过国资委或财政部来实现），而部委管理企业的管理权却在主管部委机关、群团组织、事业单位，部委管理企业的数量要远远大于中央管理企业。

但被纳入财政“第三本账”编制范围的“中央企业”更多是从财政预算角度作出的定义，侧重强调这家企业是不是需要被纳入中央财政的国有资本经营预算范围，与这家企业的级别有多高、管理权属于谁并没有多大关系；

在这种情况下，不论是中央管理企业还是部委管理企业，也不论这家国有企业的行政级别相当于部级、还是局级、还是处级，都需要被列入“中央企业”范畴，这样做才方便与中央财政的口径相对应。

地方上也是同理，比如被纳入省级财政“第三本账”编制范围的“省属企业”，既包括狭义上的“省属企业”、即由省国资委直接监管的省属国企，也包括广义上的“省属企业”、即由省直厅局机关（群团组织、事业单位）辖属的国有企业。

2015年《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》中要求“建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度”，2024年《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》中要求“加快推进党政机关和事业单位所办一级企业按规定上交国有资本收益”、由“财政部门汇总建立本级国有企业名录”，背后反映的都是这个道理，这也是过去近20年来被财政“第三本账”覆盖的国有企业范围越来越广的原因。

但是，有两类国有企业属于例外情况：

第一，金融类国有企业无需被纳入财政预算“第三本账”范畴。

按照《政府收支分类科目》，金融类国有企业上缴的利润直接进入“第一本账”（一般公共预算）项下的“非税收入——国有资本经营收入”科目，而无需通过“第三本账”（国有资本经营预算）再周转一道。同时，国有金融机构的利润上缴比例也是单独确定的。

也就是说，金融行业的央国企所上缴利润天然就是100%用于补充公共财政的，不存在资金先“内部循环”、再调出给公共财政使用的问题。国有金融机构上缴利润的比例，也不会完全比照普通央国企。

2024年《关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见》中对此有明确规定：“凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。

第二，国有企业如果存在亏损情形的，则无需上缴利润。

按照2016年《中央企业国有资本收益收取管理办法》的规定，国有企业在核计应上缴利润的基数时，可以先行扣除以前年度的未弥补亏损和应提取的法定公积金，调整以前年度损益的也当相应补交或抵减应缴利润。

因此，对于存在亏损情形的国有企业来说，不仅无需上缴利润，反而还有可能成为国有资本经营预算“转移支付”的输血对象。

参考资料：财政部官网、央广网、第一财经、国资报告、大国资观察、李迅雷金融与投资