湖南
执法权下放乡镇是好是坏？
碧翰烽/文
有一次，我跟一位乡镇司法所长聊天，他讲起现在基层矛盾纠纷的事，说其中有一个原因值得关注，就是乡镇的执法水平跟不上，反而闹出不少新矛盾。
他举了个例子：镇里执法队去拆一处违建，结果适用的法律法规出了岔子，偏偏这方面的执法权，上级部门还没下放给乡镇。违建确实是违建，可程序、依据站不住脚，当事人一纸诉状告到法院，乡镇最终败诉。这一下，小问题拖成了老大难，几年都没解决干净。
所以他建议，执法权还是不要下放给乡镇，说是乡镇接不住这个“权”。
后来，有一位县司法局的同志也谈起此事，他们那儿正好有个执法权下放的试点乡镇。我问试点搞得怎么样，对方直摇头：“不理想，推不动。”细问原因，至少有两个问题还难解。
第一，人员素质跟不上。基层执法需要懂法的人，可真正学过法律、甚至过了法考的年轻人，谁愿意窝在乡镇当执法队员？前途有限，待遇一般，成长空间也窄。没人，执法质量就上不去。
第二，监督也是个难题。乡镇执法直接面对老百姓，一家一户，稍有不慎就容易起冲突。县城的城管和小摊小贩的矛盾冲突大家都见过，要是这局面再延伸到乡镇，后果真不好说。而且权力到了基层，谁来日常盯着、谁来纠错、谁来问责？现在都很难有把握。
其实这些年，行政执法权一直在“收—放—收”之间来回打转。为什么难？除了人和监督，还有一个更关键的问题：自由裁量权。
一些法律法规规定得不够科学，违法的门槛偏低，管的事儿又太宽：从交通出行到日常经营，从村庄环境到邻里行为，几乎哪儿都有“法”。出发点是好的，但执行中稍不留神就违法，比如开车压个实线、摆摊超出一点点范围、钓了几条鱼，都可能被罚。基层执法队员手里这把尺子，怎么量、量多宽，弹性很大，也容易引发争议。
应该说，执法权下放乡镇，方向是对的，毕竟很多事在基层发生，基层最清楚、最该管。但如果不解决“人不行、监督弱、裁量乱”这三个根子上的问题，再好的制度也会走样。
怎么办？有几条实实在在的建议，可供参考：
第一，不要“一刀切”全下放。可以把执法事项分分类，简易的、低风险的、与群众生活密切相关的，比如占道经营、乱倒垃圾，可以放心交给乡镇；专业性强的、涉及重大权益的，比如土地违法、环保处罚、安全监管，还是由县级部门直管或派驻执法。
第二，解决“谁来执法”的问题。短期内指望法律本科生、法考通过者扎根乡镇不现实，但可以走“县级派、乡镇管”的路子，县级执法部门派员常驻乡镇，人员属地管理，业务上级指导。特别是建立乡镇执法人员常态化培训。同时，探索建立行政执法人员特殊津贴制度，设定条件标准，以吸引优秀人才进入执法队伍。
第三，减少自由裁量空间。上级部门要对常见违法行为制定非常细致的裁量基准，最大限度减少自由裁量空间。
第四，建立公开透明、简单管用的监督机制。探索建立行政执法文书网，将所有行政执法文书上网接受社会监督。完善行政执法考核评价体系，纳入法治政府督察重要内容。
执法权下放乡镇，初心是让基层有人管、管得住。但权要放好、事要办好，要让乡镇真正接得住、管得好。
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