穿透式监管下的“照妖镜”：农行与中行的两个问题与一条出路

文/成才

来源/万点研究

2026年上半年即将结束，银行业监管处罚力度保持高位运行。

据企业预警通不完全统计，截至5月31日，人民银行、金融监管总局、外汇局等监管部门对银行业金融机构累计开出2510张罚单，合计罚没金额达8.81亿元。

从处罚事由来看，信贷管理违规、数据治理缺陷、反洗钱履职不到位以及账户管理不规范等问题构成监管处罚的重灾区，各类金融机构均有涉及。这一系列罚单表明，在监管“长牙带刺”的常态化背景下，部分机构在合规管理上的短板正被持续暴露。

这一行业背景下，中国银行与农业银行作为国有大行的典型样本，企业预警通显示，截至6月28日，两家银行年内累计罚没金额分别突破3900万元与6200万元。

密集的罚单背后，值得追问的是，作为国有大行，农行与中行在内部治理和合规体系建设上并非没有投入，为何仍然在多个业务条线集中“触雷”？这些违规行为究竟是偶发性的操作失误，还是存在某种系统性的根源？

一份审计报告背后的典型问题与行业通病

罚单反映的是“点”上的问题，而更具信号意义的是，6月23日审计署发布的《国务院关于2025年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在专项审计中重点提及了农行与中行的行业代表性问题。

农业银行与中国银行分别暴露出“主业方向偏离”与“钻制度空子套利”两种问题，其背后实质上是金融行业共性风险在不同侧面的反映。

问题一：考核压力，政策资金偏离主业

审计报告指出，2021年12月至2025年8月，农业银行在贷前审查环节把关不严，违规向非高标准农田项目发放贷款110.66亿元，部分资金随后被挪用于购买理财、偿还债务等。当金融机构面临业务考核与合规审查的双重压力时，部分基层机构选择放宽审核标准以完成指标，而贷后资金追踪又未能及时跟进，最终导致政策资金偏离既定用途。

值得关注的是，此类问题在农行并非首次出现。2016年审计通报曾指出，农行未严格执行涉农贷款统计制度，将367.14亿元非涉农贷款按涉农贷款统计；2018年审计再次发现，仍有227.54亿元非涉农贷款被计入涉农贷款统计。

从行业层面看，这一问题并非农行独有，其背后是政策资金“跑冒滴漏”的共性难题。审计署同期披露的科技金融问题与农行涉农贷款问题在逻辑上高度一致。

审计报告显示，194家科技支行无科技特色、642.22亿元“创新积分贷”仅是事后贴标签。这些问题的共同特征在于：部分金融机构将国家定向扶持政策简化为“数据任务”，形式上完成了投放指标，实质上资金并未流向政策目标领域。

相关业内人士对万点研究表示，目前部分银行基层机构普遍背负着硬性的涉农、涉科贷款投放指标，在考核压力下，部分网点倾向于放宽项目审核门槛以完成业绩，而贷后资金流向追踪又缺乏足够的资源投入和制度保障。这种“重投放、轻管理”的倾向，是行业在兼顾政策落实与风险管控过程中面临的共性挑战。

问题二：实质套利，制度善意被转化为避税工具

审计报告披露，2023年4月至2025年8月，中国银行安排2家下属金融机构作为通道，通过组织大量本行员工以1元至100元的金额出资“凑人头”，将11只私募基金包装成公募基金，利用公募基金免收所得税的政策优惠逃避税款23.67亿元。

这一操作涉及四个环节：安排下属金融机构作为业务通道；组织员工以象征性金额出资，满足私募基金合格投资者数量要求；将私募基金产品包装成公募形式；利用公募基金免征所得税的政策完成套利。

审计报告显示，中国银行两年四个月累计逃税23.67亿元，相关业内人士对万点研究表示，利用公募税收优惠政策的避税行为并非银行独有，财务公司等机构亦有类似操作。这类行为在行业中的共同根源在于，当业务创新与合规边界不够清晰时，部分机构倾向于在规则边界上进行试探，将制度善意转化为套利空间。

罚单透视，合规管理如何从“形式”走向“实质”

如果说审计报告从制度层面揭示了金融行业存在的典型问题，那么2026年以来，农业银行与中国银行的密集罚单，则从日常经营层面印证了这些问题的普遍性，两者从不同层面勾勒出当前大型银行合规管理的共性问题。

农业银行方面，企业预警通显示，农业银行上半年暴露的问题更为分散，但反洗钱履职不到位、账户与数据管理混乱构成了高频处罚事由。截至6月28日，该行年内累计罚单超6200万元。

具体来看，在信贷管理方面，1月21日，农业银行浙江省分行因个人及对公贷款管理不审慎被罚880万元，成为上半年单笔最大罚单之一。

2月13日，农业银行舟山分行同样因信贷管理不审慎被罚385万元。进入5月，农业银行深圳分行因“银行承兑汇票保证金来源不合规、个人贷款三查不到位”被深圳市金融监管局罚款205万元。

5月15日，宜春分行则因银行承兑汇票业务管理不尽职、违规设定考核指标等被罚105万元。上述罚单表明，农业银行违规行为正从贷后管理不审慎向保证金来源合规性、内部考核导向等领域延伸。

在反洗钱与数据治理方面，问题更为集中。3月12日，中国人民银行河南省分行对农业银行河南省分行开出441.1万元罚单，案由多达11项，涵盖违反金融统计、账户管理、特约商户管理、网络安全、信用信息采集等规定，以及未按规定开展客户尽职调查、未按规定报告大额和可疑交易。

4月22日，农业银行辽宁省分行被罚327.05万元；4月30日，农业银行来宾分行被罚198.24万元；5月14日，农业银行佛山分行被罚180.32万元；5月27日，农业银行甘孜分行被罚131.515万元。此外，新疆分行、平顶山分行也分别因违反金融统计管理等规定被罚150万元和130.5万元。

万点研究认为，上述罚单中，“未按照规定开展客户尽职调查”“违反信用信息采集、提供、查询及相关管理规定”“未按规定报告大额交易”等案由频繁出现，相关管理机制在部分环节的约束力有待加强。

中国银行方面，企业预警通数据显示，纵观中国银行上半年的罚单分布，地域跨度广、违规事由集中的特点较为明显，截至6月28日累计罚单总金额超3900万元，信贷领域的违规较为突出。

2026年开年首月，中国银行河南省分行及其辖内9家分支机构同日收到罚单，合计被罚款610万元。其违规行为覆盖信贷流程的多个环节，如贷后管理不到位、贷款“三查”不尽职、信贷资金被挪用、贷前调查和资料审核把关不严。

万点研究认为，中国银行一日之内9家分支机构同时被罚，表明该行在区域信贷全流程管控方面存在需要关注的薄弱环节。

进入二季度，罚单延伸至数据治理与外汇领域。4月2日，中国人民银行海南省分行对中国银行海南省分行开出764.836万元罚单，涉及违反金融统计相关规定、占压财政存款或资金、违反信用信息采集、提供、查询及相关管理规定等三项违规行为。

万点研究认为，这是该行上半年中行单笔最大罚单之一，反映出在金融统计与信用信息管理这类基础合规领域，仍存在“同质化违规”特征。

企业预警通显示，5月6日，中国银行福建省分行因违反账户管理、数据安全管理、反假货币管理、人民币流通管理等多项规定，同样存在占压财政存款及违反信用信息管理规定的问题，被警告并罚款315万元。

企业预警通显示，6月8日，中国银行深圳市分行也因几乎相同的违规类型被罚462.35万元，其中“违反金融科技相关规定”成为新增关注点，提示这些并非孤立事件，而是具有一定普遍性的管理缺陷。

6月16日，国家外汇管理局江西省分局披露，中国银行赣江新区支行因“未经批准擅自经营结售汇业务”，被罚没281.66万元。

此外，5月29日，山东省分行及辖内临沂、泰安、枣庄、德州、烟台5家二级分行因贷款资金划转管理不到位、一般性贷款承诺费收取管理不到位等问题，合计被罚260万元，同时有两名相关责任人被警告，显示服务收费领域的规范管理同样不容忽视。

2026年行程过半，农行与中行的罚单与审计署的点名通报，已然为全行业划出了一条清晰的合规标线。在穿透式监管与大数据审计能力持续增强的背景下，任何寄望于“形式上过关”的操作都将面临越来越高的风险成本。

综合来看，当金融监管不断走向精细化、穿透化，机构内部治理的精细化程度能否同步跟上。对于农行与中行而言，如何将合规要求有效传导至基层末梢，如何在考核激励与风险管控之间寻求更合理的平衡，仍是值得持续探索的方向。

结语：从“被动受罚”到“主动纠偏”的积极信号

正视问题之外，亦应看到两家银行在合规建设与战略转型中的积极作为。罚单与审计报告所揭示的短板，并非故事的终点，而是治理升级的起点。从两家银行上半年的应对举措来看，监管压力正在转化为内部变革的动力。

针对审计报告指出的涉农贷款资金偏离问题，农业银行已启动专项排查行动，对存量涉农贷款项目进行逐笔核查，同时在绩效考核体系中加大涉农贷款质量权重，力求从机制层面扭转“重投放、轻管理”的惯性。

万点认为，这一调整的意义在于，当考核指挥棒从“投了多少”转向“投得准不准”，基层机构的经营行为才有可能发生实质性改变。

中国银行方面，则围绕审计署通报的套利问题开展全面自查，主动补缴相关税款。更值得关注的是，该行已明确禁止以“凑人头”等非常规手段规避监管，显示出从个案整改向制度建设延伸的意图。

在合规基础设施建设方面，两家银行上半年动作频频。农业银行方面，主要在反洗钱领域持续加码。官网信息显示，该行依托南开大学等高校资源，组织全国37家一级分行反洗钱负责人开展系统性培训，着力提升专业条线的识别与处置能力。

中国银行方面，则在数智化合规方面持续布局。官方披露显示，该行在江苏等地区推进数智转型，依托AI大模型实现“智能审单”和产业链精准画像，将合规审查嵌入业务审批流程，从源头上降低操作风险。

从行业视角看，审计与监管的“探照灯”效应，恰恰倒逼了银行业治理能力的整体提升。一个具有标志意义的事件是，2026年2月，农业银行与中国银行同日官宣由行长兼任首席合规官。至此，六大国有商业银行全部完成这一关键岗位的配置。

将合规职能升至决策顶层，这一制度安排的价值在于，当合规负责人同时具备业务决策话语权时，合规让位于业务的组织惯性才有可能从根子上被打破，最终推动银行业从“形式合规”走向“实质合规”。

罚单与审计报告所揭示的问题不容回避，但两家银行在合规重建与战略转型中展现出的方向同样值得关注。那些代价高昂的教训，能否真正转化为制度性进步的阶梯，答案不在于表态，而在于执行。从这一意义上说，两家银行已经迈出了值得期待的第一步。

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