观点丨刘俊海：制定全国统一大市场建设条例的若干思考与建议

刘俊海

中国人民大学国家发展与战略研究院研究员

法学院教授

2025年12月，中央经济工作会议指出，制定全国统一大市场建设条例，深入整治“内卷式”竞争。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出，“制定全国统一大市场建设条例”“推进适应全国统一大市场要求的产权保护、市场准入、信息披露、社会信用、兼并重组、市场退出等制度建设”。抓紧制定全国统一大市场建设条例既有必要性，也有可行性。

制定全国统一大市场建设条例的重大经济社会意义

其一，从政治效果看，有助于理顺央地关系，维护国家统一与社会稳定。我国是单一制国家，天然具备全国统一大市场建设的传统优势。依法促进统一大市场，有助于确保国家长治久安，推进两岸四地之间的横向深度融合，实现法治统一、市场统一与民族统一的有机融合。

其二，从经济效果看，有助于稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，实现可持续高质量发展。资源孕育财富、劳动创造财富、消费激活财富循环。消费是市场经济的起点与终点，没有消费，就没有投资。依法促进全国统一大市场建设有助于大幅降低制度性交易成本，稳定交易预期，鼓励投资兴业，提振消费信心，增加就业岗位，推进科技创新，加速商事流转，促进经济高质量发展。

其三，从改革效果看，有助于实现有效市场和有为政府的同频共振。脱离市场需求的项目无法可持续盈利，这种做法压抑市场的活力与韧性。唯有厘清市场与政府的边界，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。

其四，从法治效果看，有助于运用法治手段，为纵深推进全国统一大市场建设保驾护航。要有效排除全国统一大市场建设向纵深推进的阻力，应把全国统一大市场建设条例作为先手棋，凝聚共识、消除分歧、激浊扬清。静态的良法与动态的善治相辅相成。良法是善治的前提。

其五，从立法技术看，全国统一大市场建设条例的出台业已趋于成熟。首先，制定全国统一大市场建设条例具有宪法依据。宪法第十五条第1款规定，“国家实行社会主义市场经济”。出台全国统一大市场建设条例旨在落实该条款。其次，民法典、公司法、反不正当竞争法、反垄断法、消费者权益保护法等一系列法律奠定了全国统一大市场建设条例的上位法基础。最后，一些部门规章与地方性法规在促进全国统一大市场建设方面的制度创新与改革试点具有可复制、可推广的价值。

制约全国统一大市场建设的法律规范短板

其一，国际经贸关系中的内外结合领域尚存在立法盲区。由计划经济体制向市场经济体制的转轨是循序渐进的过程，我国在国际投资、贸易、金融、海商、工程建设等经贸关系中的法律规范仍存在内外有别的双轨制。因此，落实平等原则、增强规则的统一性、走向内外结合、消除立法盲区、摒弃滥用内外规则空隙的套利现象，是全国统一大市场法治建设必须破解的难题。

其二，政策法规体系不协调。“宜粗不宜细”的立法思维在一定程度上存在一般法律与部门法律、法律与部门政策之间的规范冲突。鉴于部门政策具有多元性、变动性与碎片化的特点，全国统一大市场法治建设必须正视与破解政策与法规体系之间不协调的难题。

其三，地方立法规则碎片化。为依法推进全国统一大市场建设、铲除地方保护主义的潜规则与固化多年的既得利益格局，必须终结地方立法规则的碎片化，维护全国统一大市场建设的统一性与权威性。

其四，核心领域立法供给滞后。我国要素市场核心领域的立法供给存在滞后现象。例如，城乡统一建设用地市场尚未建成。城乡建设用地市场的一般性与特殊性之间的辩证关系尚未彻底厘清，同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度暂付阙如，农村利益与城镇利益、企业利益与农民利益、国家利益与集体利益尚未形成多赢共享和包容普惠的良性互动。又如，引导劳动力要素合理畅通有序流动的法律规范体系尚不健全，我国城乡二元经济结构依然存在。再如，数据是数字经济中的硬核资产，但是，我国尚未出台一部专门针对数据开发、利用与产权保护的综合性法律。

全国统一大市场建设条例应重点关注解决的若干制度创新

其一，建议明确规定纵深推进全国统一大市场建设的基本原则。这些基本原则包括非禁即入、公平交易、自由竞争、公开透明、依法行政、诚实信用、契约严守、公序良俗、协同共治、法治统一、标准统一与全球合作等内容。为统筹领导与协调全国统一大市场建设工程，建议成立“中央促进全国统一大市场建设委员会”。

其二，为建立健全常态化的全国统一大市场促进体制与机制，建议全国统一大市场建设条例构建主体自治、行业自律、行政监管、协同共治与司法救济之间无缝对接、有机衔接的全国大市场建设促进体制与机制。鼓励市场主体慎独自律、见贤思齐、向上向善。鼓励理性自治是全国统一大市场建设的必由之路。健全行业协会与商会自律体系，推出全国统一的高质量自律标准，营造诚实信用、廉洁合规、风清气正的市场环境。优化行政监管与服务保护体系。监管旨在纠偏市场秩序，而非取代市场运行。拓宽多元化纠纷裁判体系，确保公正高效化解争议。构建协同共治体系，工商联、工会、消费者组织、新闻媒体与社交平台大有可为。营造全国统一大市场友好型的舆论氛围，持续增强市场主体的获得感、幸福感、安全感。

其三，建议依法平等全面精准保护各类市场主体权益，维护公平交易与自由竞争的统一法律秩序。“权益”包括财产权益（物权、债权、股权、知识产权、数据权益）与人格权益。从保护人角色看，权益保护包括立法保护、行政保护、司法保护、自力保护与社会保护。从时间维度看，权益保护覆盖市场主体的全生命周期。尤其要保护全国统一大市场建设中的贡献者与受害者权益不受侵害。

其四，为促进法治政府建设的统一化，建议重申主体法定、职权法定、程序法定的基本要求。某些地方的失信侵权行为阻碍全国统一大市场建设。“职权法定”意味着，法定职责必须为、法无授权不可为、授权不明不宜为、违法作为必问责。法无授权不可为仅适用于行政机关剥夺限制行政相对人权利或者利益的场合。严格执法、规范执法、公正执法、文明执法、善意执法、阳光执法六项要求不可偏废。严格的前提是规范。严格既意味着处罚结果与程序严谨缜密，也意味着执法者严格自律，确保执法自由裁量权的谦抑与统一行使。监管要有温度、添活力、讲善意、守底线、重文明。

其五，为破解地方保护主义与行政垄断的难题，建议将促进全国统一大市场建设纳入政绩考核标准，并同步建立纪检监察机关对公务人员阻碍与破坏全国统一大市场建设行为的专项监察制度。

其六，为贯彻刑法谦抑原则，整治趋利性异地执法乱象。趋利性执法偏离法治轨道，不当异地执法破坏了全国市场法治的统一性。为根治异地执法乱象，建议司法机关在启动异地执法程序前层报共同上级部门与同级政法委备案，接受中央政法委的全程督导。

其七，为推进服务型政府建设，建议引导地方政府围绕全国统一大市场建设开展公平的行政服务竞争。社会主义统一大市场要求法治化营商环境的统一化，催生省域、市域与县域之间的营商环境竞争。为吸引外地客商、发展本地经济，各级地方政府应立足长远，藏富于民、轻徭薄赋、涵养税源，平等保护本地与外地企业权益。全国统一大市场建设产生的涓滴效应，最终应惠及全体人民。

文章来源：法治日报

微信编辑：张菁菁，戴飞鸥

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