林辉煌：被“虹吸”的欠发达县域，如何走出工业化困局？

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导语：2016年至2024年，我国县域第二产业规模持续扩大，县域第二产业增加值从15.6万亿元增至20.6万亿元，占全国第二产业增加值的比重保持在40%以上；县域规上工业企业数量从19.8万余家增至约24.9万家，占到了全国总数的46%以上。然而，在人口和生产要素继续向核心城市及城市圈集聚的背景下，部分县域尤其是欠发达县域的工业化仍面临多重结构性制约：人才吸引和留用能力不足，产业链配套和营商环境仍有短板，交通、能源、物流等基础设施支撑能力不足，企业规模偏小、布局分散，园区产业集聚和协同发展水平不高。县域工业从规模扩张向提质增效的转型之路依然任重道远。

在IPP资深研究员林辉煌看来，县域工业化困局不等于绝境——物流、人才、配套、公共服务的四重短板之外，欠发达县域同样握有充裕土地、特色农业、低廉综合成本与地方政府高强度支持的比较优势。因此，问题的关键在于“走什么样的工业化道路”：要抛开“贪大求全”的幻想，立足本地资源禀赋与市场缝隙，聚焦特色农产品精深加工、劳动密集型产业与细分领域专精特新小微企业，辅以链式精准招商和跨区域协同，方能将"成本洼地"的潜在优势，转化为“特色产业生长地”的现实突围。

林辉煌

IPP资深研究员

*原文发表于中国国民党革命委员会中央委员会宣传部主办的《团结》杂志，原标题为“欠发达县域工业化的困局与破局”。

工业化是实现区域协调发展、促进共同富裕的关键支撑。然而，对于广大欠发达县域而言，工业化之路远非“招商引资—建厂投产—产值增长”的线性叙事那般简单。在珠三角、长三角等核心城市群已形成强大“虹吸效应”的背景下，欠发达县域往往陷入一种结构性困局：物流成本高昂、技术人才匮乏、产业链配套薄弱、营商环境短板明显。

这四重问题相互交织，使得本地企业在市场竞争中举步维艰，外来资本望而却步。但困局不等于绝境，欠发达县域并非一无所有。它们拥有相对充裕的土地资源、富有特色的农业基础、较低的生活与经营成本，以及地方政府对优质项目的高度重视与政策倾斜。这些比较优势，若能被精准识别、系统转化，完全可以成为工业突围的跳板。

因此，问题的关键不在于欠发达县域“要不要工业化”，而在于“走什么样的工业化道路”。抛开“贪大求全”的幻想，立足本地资源禀赋与市场缝隙，聚焦特色农产品精深加工、劳动密集型产业、细分领域专精特新小微企业，是欠发达县域工业化最务实、最可行的突破口。与之配套，还需实施链式精准招商、跨区域协同发展、主动嵌入发达地区产业循环等战略。

本文基于研究团队对多个欠发达县域的深入调研，系统剖析其工业化的困局与比较优势，并尝试提出一套可操作、可复制的破局路径，以期为县域决策者和实践者提供参考。

一、欠发达县域的工业化困局

调研发现，欠发达县域并非缺乏工业化意愿或资源禀赋，而是在工业化道路上遭遇了结构性、系统性的困局。

首先，物流成本是削薄县域工业利润的关键因素。对于县域企业而言，一方面，农村物流存在需求分散、双向成本高的问题，农产品流通损耗率长期高于20%[1]；另一方面，多式联运体系不畅，近40%的重要港区和超过3/4的物流园区没有引入铁路专用线[2]，导致运输方式衔接成本高昂。以某中部县域的一家建材企业为例，其产品运往主要消费市场的物流成本约占产品总价的18%至22%，而长三角同类企业的这一比例仅为10%至15%。

这不是简单的公路运费差价，从根本上讲是欠发达县域在“最初一公里”与“最后一公里”的效率损耗。在“最初一公里”，欠发达县域内缺乏现代化仓储分拨中心，货物集散依赖分散、小型的货运站，装卸次数多、损毁率高；在“最后一公里”，欠发达县域的返程空载率居高不下，进一步推高了单程成本。高物流成本在客观上既阻碍了外部资本进入欠发达县域的意愿，也限制了本地产品走出去的市场半径。

重庆国际物流枢纽园区，转运卡车在陆海新通道重庆无水港转运集装箱。图源：新华社

其次，技术性人才“招不到、留不住”的窘境，直接动摇了县域工业升级的根基。欠发达县域面临人口净流出，且流出人口中以青壮年劳动力和受过高等教育者为主，导致本地人力资源结构出现“空心化”。2020年，广东北部地区县域人口流出强度达30.8%，广东东部地区县域人口流出强度比2010年高了12.18%[3]。而且，县域内职业教育和应用型高等教育资源薄弱，无法实现人才“就地培养”。以一家落户于西南某县的精密机械企业为例，企业开出高于省会城市的薪资，却难以招募到足量的熟练数控技师和研发工程师。

另一方面，人才关注的不仅是薪酬，更包括职业发展通道、配偶就业机会、子女教育质量、医疗保障水平以及文化体验等长期生活品质。一旦欠发达县域无法提供与城市相媲美的公共服务与发展预期，即便暂时高薪引入人才，他们也极易在积累经验后流向更高层级的城市。湖南某县曾试图打造电子信息产业园，初期从深圳引进了数位核心技术骨干，但仅仅两年后，因骨干团队子女无法进入优质学校、团队缺乏前沿技术交流氛围，最终核心人员集体离职，项目陷入停滞。

图为通用技术的工人在车间进行生产工作。图源：新华社

再次，产业链配套不足导致县域企业运营陷入“孤岛化”困境。现代制造业，尤其是装备制造、电子信息等，高度依赖专业化、网络化的供应链体系。在珠三角、长三角，一家整机厂可在方圆50公里内找到几乎所有的配套供应商。而在欠发达县域，龙头企业入驻后常常发现，一颗关键的螺丝钉、一个定制化的模具，都需要从千里之外采购。这不仅大幅增加了企业的采购成本与时间，更使得产品迭代、技术协作变得异常困难。

江西某县曾成功引进一家知名新能源汽车的零部件项目，但随后发现，为其提供表面处理、热处理等关键工艺的配套企业均在数百公里外。企业不得不自建部分辅助车间，或忍受长达一周的协作周期，导致生产效率与灵活性大打折扣。这种“孤岛效应”使得县域工业难以形成集聚优势和集群竞争力，企业更像是散落的“生产车间”，而非有机的“产业生态”的一部分，抗风险能力和创新能力天然不足。

最后，以公共服务为核心的营商环境短板，是制约县域投资信心的深层软肋。营商环境已超越传统的税收优惠，成为投资者权衡的关键。欠发达县域在此方面的短板尤为明显：一方面，政务服务的专业化、标准化和数字化水平相对较低，项目审批环节多、耗时长；更为棘手的是，支撑企业日常运营和员工生活的公共服务配套严重不足。

例如，广西某工业园区企业反映，园区周边缺乏合格的员工宿舍、商业设施和公共交通，夜间更是宛如“空城”。此外，医疗资源匮乏，企业高管和技术人才对家人就医问题心存顾虑；优质教育资源稀缺，成为留住核心员工家庭的“硬伤”。这些生活层面的不便利，最终都会转化为县域企业高昂的隐性管理成本和较高的人才流失率。营商环境不佳，很容易形成一个恶性循环：配套差导致人才与企业不愿来，而企业和人才少，又使得地方财政无力改善配套。

二、欠发达县域的比较优势

在探讨欠发达县域的工业化路径时，人们常聚焦于其面临的制约，然而，这些地区往往也蕴藏着独特的比较优势。这些优势，如果能够被精准识别并系统性地加以利用，完全有可能转化为欠发达县域工业发展的跳板。具体而言，其优势主要体现在农业与土地的资源禀赋、相对低廉的综合成本，以及地方政府更高强度的关注与支持上。

首先是农业资源禀赋。欠发达县域通常保有较好的第一产业基础，这不仅是民生保障，更是发展特色工业的原始资本。通过技术创新与产业化开发，初级农产品可以转化为高附加值的工业产品。例如，现代种业高度依赖生物技术和自动化设备，属于典型的农业工业化范畴。安徽省南陵县作为传统“皖南粮仓”，没有停留在单纯种植上，而是通过科技赋能，聚焦于农业的“芯片”——种子。该县培育出“南陵早2号”等抗逆高产水稻品种，同时将紫云英（红花草）绿肥发展成一个全国性产业，其紫云英种子销量占全国市场的35%；基于这一农业资源优势，南陵成功发展出全产业链产值达8.5亿元的现代种业[4]。这表明，立足于本地农业资源进行技术改造和农业工业化，是县域工业实现差异化、特色化起步的可靠路径。

南陵县烟墩镇霭里村风貌。

其次是更充裕的土地资源和更低廉的用地成本。尽管一些山区县也存在用地紧张问题，但相比核心城市，多数欠发达县域的土地获取成本和开发灵活性依然显著。作为欠发达地区的河源市，2025年的工业用地成交均价为广东全省最低的13.3万元/亩（全省平均66万元/亩），而均价最高的深圳市高达367.6万元/亩[5]，两者相差几个量级。欠发达县域的土地资源有可能转化为强大的成本竞争力，吸引对用地成本敏感的企业入驻。

再次是生活与营商的经济性优势。较低的商业与生活成本构成了欠发达县域的“成本洼地”效应。最直观的体现是居住成本。例如，在因资源枯竭面临转型的黑龙江省七台河市，房产市场出现了明显的低价格特征。据了解，当地2015年左右建成的安置房小区，一套53平方米的住房总价在当下可低至10万元，单价约1800元/平方米，甚至存在总价5万元都难以出售的房产。虽然这是转型阵痛的体现，但也客观形成了极低的安居门槛。这种低成本生活优势，若能结合产业机会，对于吸引部分追求性价比的劳动力群体和创业者具有独特吸引力。

最后是企业更容易获得地方政府关注与支持。由于县域经济总量小，一个优质工业项目对地方发展举足轻重，因此地方政府往往表现出更高的服务意愿和支持力度，容易为企业提供“量身定制”的政策包。这种支持远不止于税收优惠，而且往往深入到系统性的产业生态构建中。河南省平舆县创造了“三园”联动模式，在县级主导产业园区引进户外休闲龙头企业后，系统性建设乡级乡村振兴产业园和村级共同富裕加工园进行配套，将产业链条延伸至乡村，最终成功打造年产值突破126亿元的户外休闲产业集群，带动13万名群众就近就业[6]。这种从县到村、全域动员支持特定产业发展的力度，在大城市显然是难以复制的。

工作人员在河南省驻马店市平舆县一家户外用品企业安装车间忙碌。图源：新华社

三、欠发达县域工业化的破局方案与核心战略

面对物流不畅、人才匮乏、产业链薄弱、公共服务配套不足等工业化困境，以及自身在农业资源、用地和生活成本、地方政策支持等方面的比较优势，欠发达县域的工业化道路应当摒弃“贪大求全”的幻想，转向一条更为务实、精准且具韧性的特色发展路径。

（一）立足现实：适合欠发达县域深耕的三大工业领域

基于其资源禀赋和市场缝隙，欠发达县域的工业化突破口可聚焦于以下三类产业：

第一类是基于本地特色农业资源的精深加工业（农业工业化）。这是将第一产业优势转化为第二产业价值最直接的路径。其关键在于跳出单纯出售初级农产品的模式，通过技术赋能和工业化加工提升附加值，并尽可能在当地完成农业工业化进程。通过这种“资源变产品”的模式，不仅让农产品产值倍增，更能通过“订单农业”反向稳定种植业，带动农户增收。

第二类是能够吸纳本地富余劳动力的劳动密集型产业。对于人力资源丰富但青壮年外流的县域而言，发展就业门槛相对较低的劳动密集型产业，是逆转“空心化”、留住人口的关键。这类产业能取得成功不在于技术尖端，而在于灵活的用工模式和有效的组织形态。广东省高州市长坡镇通过引进佳都服装打造粤西总部基地，成为年产值超6亿元的“制衣小镇”，创造了约1500个本地就业岗位，有效推动了区域工业化[7]。汕尾市陆河县在短短三年内将服装产业从零起步打造成年产值突破30亿元的支柱产业，提供了超2万个“家门口”就业岗位[8]。

第三类是在细分领域有技术特色的小微企业。欠发达县域并非不能拥抱技术，关键在于找准“利基市场”——即那些市场规模不大、大型企业关注不足，但对特定技术有较高要求的领域。许多县域龙头企业正是由此成长而来。例如，湖北省通城县的玉立砂带，从一个砂布厂起步，通过持续深耕磨具技术，产品远销80多个国家和地区。这表明，县域企业通过聚焦一个细分技术点，同样可以成为产业链中不可或缺的关键环节。

图为三赢兴员工正在检测、封装智能影像模组产品。图源：通城县委宣传部

（二）面向未来：欠发达县域工业化的四大核心战略

首先要摒弃“大项目崇拜”，坚持百花齐放、多元培育。经验表明，脱离本地实际、盲目追求巨型项目风险极高。更为稳健的策略是营造肥沃的产业土壤，让各类市场主体都能生长。这既包括扶持本土小微企业和乡村工厂，也包含对存量企业的梯度培育。

其次是以县域龙头企业为核心，开展产业链精准招商。在资源有限的情况下，招商不能再“撒胡椒面”，而应围绕现有的产业“种子”或“链主”进行强链补链。广东省阳春市选择以工业母机（数控机床）作为突破口进行链式发展，通过现有龙头企业精准招商，成功吸引了39个数控机床及配套项目落地，全部投产后预计年产值将超过65亿元。这一产业集群从无到有、聚链成势，形成了强大的区域品牌效应。这种“服务好一个，引来一大串”的模式，比盲目招商更为高效。

再次是推动邻近县域联合招商与错位发展，避免同质化内卷。地理位置相邻、资源禀赋相似的县域，容易陷入低水平竞争。破解之道在于跨区域协同，共同打造更有竞争力的产业集群。四川安岳县作为“成渝地区双城经济圈”的节点，其制鞋产业的成功，正是主动对接成渝两大都市圈产业转移和市场需求的结果。对于缺乏类似宏观战略地位的县域群，则可以自发探索“县域产业联盟”，例如共同规划，A县主攻原材料生产，B县发展中间品制造，C县专注成品组装与物流，形成跨县域的产业链闭环，从而提升整个区域在更大范围内的议价能力。

最后是主动对接发达地区，构建跨区域的产业与公共服务协同网络。欠发达县域不能封闭发展，必须主动“嵌入”更高层级的区域经济循环。这包括两个层面的协同：一方面是产业协同，积极承接发达地区转出的、与自身优势匹配的产业环节，成为其产业链的延伸基地；另一方面是公共服务协同，大力借助数字技术弥补本地短板。通城县的企业将产品检测、专利申请等服务外包给武汉的第三方机构，这虽是无奈之举，但也指明了一种可行的协同方向——未来可以通过政府牵头，与中心城市高校、医院、研发机构建立稳定的“科教医联合体”，以“云服务”形式将高端资源引入县域，从根本上改善营商与生活环境。

欠发达县域的工业化，是一项需要务实与创新并举的系统性工程。它要求县域决策者深刻理解自身的“双重性”，既有土地、资源和政策的“成本洼地”优势，又面临人才、物流和配套的“发展高地”挑战。成功的破局路径在于，将优势资源（农业、劳动力）集中转化为有竞争力的特色工业产品；将企业形态从追求“大而全”转向培育“小而精、专而强”的生态群落；将发展思维从单打独斗的“县域经济”升级为主动融入、协同共生的“区域经济”。归根结底，欠发达县域工业化发展的核心是尊重产业规律、立足本地实际，通过持续的、渐进式的积累，最终实现从“制造环节转移地”到“特色产业生长地”的飞跃。

*文章来源：林辉煌.欠发达县域工业化的困局与破局[J].团结,2026,(3):9-13.

林辉煌

华南理工大学公共政策研究院（IPP）资深研究员、广东省“百县千镇万村高质量发展工程”指挥部专家智库专家委员

参考文献：

[1]浙江衢州市社.以“冷”锁鲜护航特色生鲜走向餐桌[EB/OL].(2024-10-25)[2026-06-13].https://www.chinacoop.gov.cn/subStation/jshbgs/news.html?aid=1823070&sub Id=1843.

[2]中国物流与采购杂志.全国政协委员开展专项调研，建言“有效降低全社会物流成本”[EB/OL].(2025-04-25)[2026-06-13].https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=Mz A5Mz Uy MDgw Nw==&mid=2649773753&idx=1&sn=655b480ce4c8974805140320ae069680&chk sm=8901819b040d20965fada9c8d53034f0e9c8d38904a3675e181ae13583bde63fef12a5a22e9f&scene=27.

[3]叶石界.破题公共服务均等化，为粤东西北“造血”[EB/OL].(2025-01-19)[2026-06-13]. https://www.nfzz.net.cn/node_65be26bf1c/df49043d71.shtml.

[4]中共安徽省委机构编制委员会办公室.一座皖南小城的县域经济破局之道[EB/OL].(2025-09-22)[2026-06-13]. http://www.ahjgbzw.gov.cn/content/detail/68d0a18f7f8b9a08698b456a.html.

[5]严帅.2025年广东省工业用地出让情况分析报告[EB/OL].(2026-03-12)[2026-06-13]. https://mp.weixin.qq.com/s/Ad VBTTYd4wh Pbh Mx_BVrr Q.

[6]张毅力.河南平舆：以“三园同构”打造百亿级户外产业集群[EB/OL].(2026-05-25)[2026-06-13].https://www.stdaily.com/web/gdxw/2026-05/25/content_521769.html.

[7]朱杰祺等.做强一业造福一方高州长坡“量体裁衣”做强龙头带旺诸业[EB/OL].(2024-11-26)[2026-06-13]. http://www.maoming.gov.cn/zwgk/mmgzlfz/xq/content/post_1416825.html.

[8]彭琳等.县域振兴新范式陆河服装“梦工厂”[EB/OL].(2026-04-23)[2026-06-13]. http://gd.people.com.cn/n2/2026/0423/c123932-41561382.html.

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