找地方政府要钱是技术活

记者 杜涛

陈远没有想到，就在电梯门合上的那一刻，他偶然听到的一套逻辑，在此后三年里，成了他反复对抗、最难破解的行业困境。

陈远供职于一家深度参与大量PPP（政府与社会资本合作）项目的基建企业。2020年之后，他的核心工作不再是工程建设或是项目运营，而是回款——向地方政府要钱。

事情发生在2024年的一个夜晚，中部某省的一座县城酒店。次日，陈远将代表公司，和当地政府谈判，协商一笔拖欠已久的存量PPP项目款项。省级财政领导提前一日抵达当地，主持这次协调会议。

办理完入住，陈远走进电梯，刚好碰上几位刚结束聚餐的领导。

“现在企业的实力比以前要强一些，”电梯里，一位领导开口，“款项拖一拖，也不要紧。”“具体怎么拖？”另一个人问道。“竣工验收可以拖；验收完了拖结算；结算做完，再拖付款。”

电梯抵达陈远入住的楼层，他走出电梯，把这段对话牢牢记下来。此后，他多次把这段经历讲给圈内同行。

在他看来，这几乎就是地方政府拖欠项目款的一套“标准操作手册”。

常年奔波于回款事务，让陈远从过去那个被地方政府“卡脖子”的甲方，慢慢变成回款方法论的分享者。他开始为上市公司授课、担任顾问，将自己和地方政府博弈付款条件的实战经验，分享给同样深陷回款困境的同行企业。

三个问题

陈远把跟地方政府要钱这件事拆解为三个问题：前置条件、政府能力、政府意愿。“自始至终都在解决这三个问题。”他说，“只不过不同阶段，重点不一样。”

所谓前置条件，是指PPP项目合同中约定的付费触发条件——竣工验收完成、工程结算审定、运营期绩效考核达标。只有这些条件全部满足，政府才有义务启动可行性付费。但在实际操作中，这些条件往往涉及多个子项，手续繁杂，任何一环卡住，整笔付费就无法启动。至于政府能力，就是有没有钱；政府意愿，则是愿不愿意付、愿不愿意配合推进手续。

2020年前后，陈远刚介入收款工作时，主要精力花在前置条件上，那时候向政府要账还没有那么难。

当时疫情刚刚出现，对经济的影响尚未完全显现，地方财政仍在增长通道中。“大家对于增长还是比较乐观的，”陈远回忆，“因为土地收入还比较好，地方政府不会因为没钱去考虑去为难你。”

更关键的是地方领导的任职周期。陈远分析，PPP项目上马时的那一届领导大多还在任，项目建设周期一般两到三年。等到项目建成，本届官员刚好能够收获项目带来的政治红利与考核加分，此时对项目的关注度高，对待企业的态度也相对宽容。“从他们内心来讲，也觉得项目建成验收之后，是该给企业付钱。”

即便竣工验收手续尚未办结，政府也愿意协商，可按合同价或是跟踪审计价作为付费基数，待后续结算完成后再多退少补。即便是项目还未完成竣工验收便投入使用、直接视作进入运营期的情况，政府方面也予以认可。

但到了2024年以后，一切都变了，向地方政府要账开始变成了一项难度极高的技术活。

陈远发现，有的项目投运四五年，地方政府仍在拿“没有做运营期绩效考核”为由拒绝付费。

在2019年前后，很多地方政府和社会资本集中补签了补充协议，要求每年的可行性付费必须与政府绩效考核结果挂钩。这也导致有些企业没有收到一分钱，却仍需持续履行运营维护义务：修剪草坪、维护公园、保洁路面等。资金不到位，现场便荒草丛生。而考核标准一旦不达标，地方政府又在可用性付费中扣减千万级别的款项。“因为地方政府也没有钱，所以必须在这些手续上面去卡一卡。”陈远说。

见招拆招

一开始，陈远也琢磨着找关系、托渠道去跟地方政府要钱，但折腾下来发现，效率实在太低。

当所有能找的关系都没用以后，陈远最常用的手段就是投诉。也是他认为的“以打要钱”的第一步。

这听起来并不高明，但是陈远后来总结，在2021年到2023年间，这一招的成功率超过60%。逻辑很简单：上级政府对下级的投诉有考核要求，信访是地方政府的考核痛点之一。拖欠民营企业款项，会被扣上“破坏营商环境”的帽子，没有人愿意承担。

在这段时间内，国家出台了相关政策，来保障民营经济的发展。比如，2020年出台的《保障中小企业款项支付条例》、2023年出台的《国家发展改革委等部门关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》和《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》（下称《意见》）。《意见》明确提出，机关、事业单位和大型企业不得以内部人员变更，履行内部付款流程，或在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或延迟支付中小企业和个体工商户款项。建立拖欠账款定期披露、劝告指导、主动执法制度。“大部分事情会高高举起、轻轻放下，”陈远说，“我们用的是体系化的方式，启动他们的问责程序。”

投诉的内容和过程也是经过精心设计。有些PPP项目在建设过程中使用了中央财政资金或专项债，如果地方政府挪用了这些资金，巡视组来检查时，企业就亮出这张牌希望把政府拉回谈判桌。“磋商不好，那就去解决自身的违规问题。”

在某次谈判中，陈远的团队准备充分，不光是完成了欠款谈判，还一次性确认了金额可观的违约金。

但这一招并非万能。陈远认为，它解决的是意愿问题，解决不了能力问题。“对于地方政府的财政增量一点帮助都没有。”陈远坦言，当地方政府彻底没钱的时候，不管是投诉的程序空转，还是监督的程序空转。归根到底，如果政府没钱，谁拿它也没办法。

这也是为什么2023年以后，这一招数效力急剧下降的原因。有些地方政府连吃饭都困难，企业再怎么施压，也压不出钱来。

陈远不得不寻找新的路径。

找钱

当投诉失灵的时候，陈远就开始帮地方政府“找钱”。

这听起来有些荒诞：社会资本来要钱，反而帮欠钱的地方政府去找钱？但在陈远看来，这正是突破困局的关键——政府不是不愿付，是真没钱，那就帮地方政府找钱。

他的第一个方向，是城投公司。在中部的几个省份，陈远的团队会帮助地方政府的城投公司去寻找融资。只要城投公司资信还可以（例如评级AA+），当地一般公共预算收入能达到20亿元左右，且天眼查上没有金融诉讼，这家城投公司就还能做融资。

带谁去找钱，也有讲究。最好带去的金融机构是“增量”，如果从上海、北京或深圳带一些资方过去，做融资租赁或保理业务，因为当地金融机构以前没接触过，他们会认可这是你带来的增量资金。在增量资金的基础上，给城投公司留一点，剩下的回流财政。城投公司也可以购买财政的资产，以此将融到的资金交还财政。

陈远看来，这套操作并非没有风险，要查看是否涉及隐性债务，因此在实际操作中，需要通过技术路径来做好合规化程序。

陈远也接触到了一些其他地方政府的还债方式：有企业接手了地方政府持有的一家上市公司国资股权，用来抵扣欠款；也有地方将风电指标、土地资源等资产以物抵债。“以物抵债，方式方法上挺多的。”陈远说。

把经验分享给同行

随着实战经验不断积累，陈远开始系统化输出PPP项目回款方法论。

一家上市公司在中部某地投运了一个PPP项目，投运数年却分文未收到。当地政府一边拖延结算流程，一边持续搁置绩效考核，彻底锁死付款通道。企业长期零回款，连基础运维成本都难以覆盖。

该企业只得选择诉讼，却一审败诉。当地基层法院的判决理由是：项目未达到付费条件，因为没有做运营期绩效考核，无法确定每年应付金额。但不做运营期绩效考核，又是政府拖延付款的结果——这构成了一个死循环。

企业的董事长找到陈远。陈远给他算了两笔账。

第一笔是，如果继续打官司并且输了，政府会对企业发起“恶意考核”。因为企业没有收到一分钱，现场维护难以保证，考核肯定不达标。而考核结果与每年接近亿元的可用性付费中30%挂钩，一旦打低，仅扣款就可能达到千万元。

第二笔是，如果打赢了，情况更糟。地方政府终止PPP合同后，按照上市公司财报计提要求，总计8到10亿元的权益需要在三年内收回，每年就是3亿元的坏账计提。而银行依托PPP状态的贷款合同也可能被解除，接近6亿元的贷款将被要求提前到期，母公司还要承担担保责任。“你打赢的意义何在？”陈远问，打输了，可能被拿捏；打赢了，坏账叠加银行抽贷，地方政府的钱还是要不到。这是一个“不可能的三角”：前置条件、能力、意愿，三个问题同时交织存在，几乎无解。

陈远提出的方案，是让三方：企业、政府、银行各自协商，维持一个“最低能耗”的运转。

他的核心设计是：银行同意展期，最近几年只还利息，或者再叠加或每年象征性还一点本金。企业将所有到期欠款全部做重整，已到期和未到期的都重组进去，在财务报表上，这些欠款的计量方式发生变化，不再存在坏账计提的问题。

对企业来说，银行本息能够保住，信誉不至于破产，财务报表上不会出现坏账，投资回报还能持续性汲取。对政府来说，从每年1亿元的付费压力降低到每年1000多万元的利息，这些资金，地方政府若能积极统筹、多措并举，仍有偿还空间。对银行来说，贷款不进入风险状态，还能持续收到利息。

“其实是一个三方都要去妥协的结果。”陈远说。企业放弃了追讨本金的执着，政府领导获得了任期内的安宁，银行保住了资产质量。所有的问题——结算、竣工验收、绩效考核——都被推给未来，交给国家化债政策，或者交给时间和通胀去解决。

不过这个方案能不能落地，仍是未知数。陈远了解到，目前三方已开始磋商，但整个过程涉及政府效率、银行意愿、执行人员的水平，周期很长。而且，谈判本身也是一门学问。“若是要钱开始就递交这个方案，政府可能会想，是不是利息也可以让社会资本帮我还了。”陈远说，“怎么发起谈判，是他们找社会资本谈还是社会资本找他们谈，主动权在谁手里，这个都是非常有讲究的。”

从2022年开始，陈远开始系统化输出回款体系方法，由于他的团队已经做了多年收款工作，积累了大量样本，这套稀缺的实操能力，也成为众多上市公司争抢的目标。

一家上市公司的负责人邀请陈远，针对公司旗下多个PPP项目做专题讲解，系统梳理回款的实操工作。

听完分享，公司管理层颇为震撼：看似只是要钱的回款工作，背后却包含大量专业逻辑与博弈技巧。但他们更希望把陈远直接挖入企业内部。PPP项目每一步操作，都会对巨额投资产生重大影响，企业并不愿意把体量庞大的PPP项目交由外部顾问做决策，尤其是和地方政府之间那些分寸微妙、存在风险的博弈拉扯。

陈远目前担任两家企业的正式顾问，同时与三家公司维持非正式业务沟通。他很清楚这套回款技术的边界：做事固然离不开人脉，但在讨要项目款项这件事上，几乎不存在互相成就的逻辑。

“地方政府官员如果聪明的话，就是有钱给钱，没钱给态度。”陈远说，“一到要钱这个事情上来，现在可以说是一个接近‘囚徒博弈’的状态。”

曾有一位地方主官在谈判现场，对着本方谈判团队感慨：“你看看人家企业，就连投诉都做得这么专注专业，五六个上级部门调度督办，把我们搞得这么狼狈。我们做事如果也有这股劲头，县域经济早就搞上去了，又怎么会缺钱呢。”

后来，陈远总结：“要钱不能跪着要，即使跪着你也要不到，赢得尊重才是高段位的操作。”

他也清楚地看到了这个行业的终点。随着对存量PPP项目处理文件的颁布，PPP在中国已经变成了存量业务，“它其实是没有未来的”。陈远积累的这些经验，可能有三年、五年甚至八年的价值，但对于未来，“这个东西一定是没有发展前景的东西”。

但是，他对此依然抱有信心。陈远能感觉到地方政府还钱的意愿，同时国家在政策层面对民营经济发展的保障力度越来越大。2025年通过的《中华人民共和国民营经济促进法》提出，国家机关、事业单位、国有企业应当依法或者依合同约定及时向民营经济组织支付账款，不得以人员变更、履行内部付款流程或者在合同未作约定情况下以等待竣工验收批复、决算审计等为由，拒绝或者拖延支付民营经济组织账款；除法律、行政法规另有规定外，不得强制要求以审计结果作为结算依据。

正因为如此，他加紧了与各企业的交流，“赶紧把我们的这些经验，包括吃的这些亏，赶紧给他们推广出去”。

上个月，陈远在跟一家上市公司老板们的餐桌上，一顿饭吃四五个小时，吃着吃着，对方就把所有的项目都拿出来。陈远一个一个地分析，分析完了，对方真会觉得有些醍醐灌顶。

“因为在这门技术上，没有人在研究。”陈远说，他经常会想到那个电梯里的对话：“竣工验收可以拖，验收做完拖结算，结算拖完拖款子……”

（应受访者要求，陈远系化名）