城市更新如何实现“与民企共舞”？丨智库

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

8月13日，上海市发改委印发《上海市贯彻落实〈关于进一步促进民间投资发展的若干措施〉的行动方案》（以下简称《方案》），在城市更新章节中明确提出：鼓励国企、民企通过合资共设、股权转让、增资扩股等方式共同参与“城中村”改造、旧住房改造；在商品住房、商业办公等经营性用地招拍挂中，不再设置企业规模、资金规模等限制性条件；统筹推进存量楼宇更新改造、商务区整体更新，研究小体量商务楼宇功能调整配套政策。

“十五五”时期，城市更新预计投资规模将达15万亿元，仅仅依靠国企体系的投融资和施工能力，很难满足“资金密集+运营精细+内容创新”的三重要求，引入民企参与是大势所趋，而如何实现“国企民企共舞”，则是需要重点探讨的问题。

路径一：股权合作（包括合资共设、股权转让、增资扩股）

《方案》中首先明确的是股权层面的合作。这三种方式对应不同项目阶段：

合资共设适用于“城中村”改造、旧住房成套改造等从零起步的项目。由属地国企与具备开发能力的民企按比例出资成立项目公司，国企提供土地整合、规划对接、政策协调等公共资源，民企注入产品设计和开发建设能力。

重庆渝中区的“多企合资、共同持股”模式便是典型案例。国资公司与民营企业按比例成立合资公司共同开发运营，实现优势互补、风险共担。

股权转让适用于国企已拿地启动但需引入专业伙伴的项目。国企保留控股权或退居二股东，将部分股权转让给在商业运营、产业招商上有专长的民企。这种方式能快速为民企提供“入场券”，避免从土地招拍挂环节重新开始。

增资扩股适用于存量楼宇更新、商务区整体更新等需要二次资金投入的项目。原国企股东增资的同时引入民企作为新股东，民企以现金或运营资源入股，共同承担改造投入、共享长期运营收益。

这三种股权工具的共性是：让民企从“接活干的乙方”变成“共担风险的股东”。只有当利益绑定到股权层面，“国企搭台、民企唱戏”才不会沦为空话。

路径二：拿地与联合体开发

过去几年，部分城市在商办用地出让中隐含“规模门槛”，客观上把中小民企挡在门外，导致在土地市场国企“一家独大”。《方案》提出取消企业规模、资金规模等限制条件，具备产品力、运营力的中型民企有望通过独立拿地或联合体开发与国企同台竞争。

联合体开发是更值得关注的模式。重庆朝天门“城里”项目提供了典型范本：市属国企重庆城投发挥资源整合、建设运营优势，守住文物保护与城市风貌底线；龙湖智创生活凭借商业运营、场景创新、品牌招商等专长，将历史文化转化为现代消费场景，开业前招商率突破88%。

对上海而言，外滩“第二立面”、虹桥商务区核心区等重点片区更新，恰恰需要这种联合体模式——国企守住风貌保护底线和公共利益，民企注入首店经济、沉浸式体验、品牌矩阵等市场活力。

路径三：品牌导入、产品设计与运营管理

“十五五”城市更新的全国性经验已经清晰分出边界：由国资统筹的环节，核心是片区整体规划、征地拆迁统筹、整体资金调度、公共资源整合、重大民生项目落地、全域风险把控；而完全向市场开放的环节非常广泛，包括工程分包、建筑施工、智慧化系统改造、物业精细化运维、社区商业运营、便民业态落地、数字化市政服务等。

在存量商办楼宇更新中，国企持有资产、民企整体租赁或合资运营，既能保障国有资产安全，又能让民企获得长期经营预期。一些试点城市已率先破局，将国有物业运营权延长至15年，并出台税收分成政策，让民企看到了长期发展的希望。政策优化后，民企敢于加大投入，积极孵化网红店铺、策划主题活动，推动城市更新从快闪式向长线化转变。

路径四：小体量商务楼宇功能调整

《方案》中“研究小体量商务楼宇功能调整配套政策”这一句，指向的是上海城市更新中一个具体而迫切的痛点。

随着远程办公、灵活办公的普及，上海核心区出现了一批面积在1万~5万平方米的小体量商务楼宇，单层面积小、电梯配置旧、机电系统老化，既达不到现代化办公标准，又因产权分散、改造成本高而陷入“改造不划算、不改造空置”的死循环。这类楼宇的出路往往不是推倒重来，而是功能转换——改为长租公寓、精品酒店、养老设施、创意园区或混合用途。

但功能调整涉及土地性质变更、规划指标重算、消防验收标准切换等一连串政策配套，单靠市场力量无法突破。方案提出“研究配套政策”，意味着上海可能在土地混合利用、容积率奖励、用途变更、税费等方面给出制度安排。一旦政策落地，民企可以通过“长期租赁+功能再造+精细运营”的轻资产模式大规模进入，这将是一个被严重低估的细分市场。

总之，城市更新的“万亿窗口”已经打开，剩下的就要看市场主体的勇气与智慧。对那些具备专业能力、愿意长期深耕的民企来说，这可能是未来十年最确定的历史性机遇。