对伊朗极限施压注定失败？去年参加谈判的白宫前官员，在《外交》杂志刊发长文

今天，我们推荐一篇文章。

这篇长文于8月25日刊发在美国《外交》杂志网站上，标题为“对伊朗极限施压注定失败”。文章作者为内特-斯旺森（Nate Swanson），他是大西洋理事会的常驻高级研究员兼伊朗战略项目主任，2022-2025年曾担任白宫国家安全委员会伊朗事务主任，2025年春夏两季曾是特朗普政府伊朗谈判团队的成员。

鉴于作者在美国政府的任职经历，他的文章具有一定的可参考性，我们特此进行了编译，以下是全文。

47年来，伊朗伊斯兰共和国一直令历届美国总统头疼不已。1979年的伊朗人质危机，几乎断送了吉米-卡特的连任之路。20世纪80年代中期的伊朗门事件，严重损害了罗纳德-里根的外交政策声誉。而巴拉克-奥巴马2015年与伊朗达成的核协议，即《联合全面行动计划》（JCPOA），则导致了前所未有的局面：美国国会竟然邀请一位外国领导人——以色列总理本雅明-内塔尼亚胡——访问华盛顿，公开呼吁反对这份协议。

今年2月，特朗普总统发动对伊朗战争时宣称，他决心彻底打破这种令人尴尬的局面。他夸口说，其他总统只是谈论伊朗威胁，而他则采取决定性行动，要从根本上解决问题。他计划通过军事打垮伊朗，并推动政权更迭。然而六个月后，特朗普却成了又一位因伊朗问题而遭受重创的美国总统。这场军事冒险造成的后果，正威胁着共和党在中期选举中的前景。如今，或许是出于绝望，特朗普正试图对德黑兰施加经济压力。但按照目前的设计，这场经济施压行动对美国信誉造成的威胁，可能比对伊朗经济造成的威胁还要大。

事实上，特朗普发动的这场多层面的战争，并没有真正打破美国长期以来的政策传统。恰恰相反，这可能是1979年伊斯兰共和国成立以来，美国对伊朗那套存在根本缺陷的战略发展到极致的结果。伊朗的神权政权之所以长期令美国政府束手无策，部分原因在于其自身存在深刻矛盾。它既充满意识形态色彩，又具有现实主义的一面。伊朗始终坚持伊斯兰革命意识形态的一些核心内容，包括反美、反以色列的外交政策，但当形势需要时也能采取务实行动。例如，伊朗在2015年接受了对其核计划的实质性限制，并在2023年结束与沙特阿拉伯持续数十年的敌对状态，实现关系正常化。伊朗与美国国家利益之间的关系同样令人费解。伊朗政权确实因其非法核计划对美国构成直接威胁。而且，早在当前战争爆发之前，伊朗资助的恐怖组织和代理人武装，就已经威胁美国公民以及红海航运。然而，对大多数美国人来说，伊朗始终只是一个遥远而次要的问题。这场战争已经大规模摧毁伊朗基础设施，扭曲其经济，杀死整整一批政权领导人，以及数以千计的军人和平民。但对美国本土造成的直接影响几乎只有一个：汽油价格上涨。

为了应对这些矛盾，华盛顿常常在政策制定中忽视复杂性和细微差别，并将美国战略的核心放在施压上，希望以此遏制伊朗，并迫使德黑兰改变自身行为。这一施压战略建立在两大支柱之上：一是建立可信的军事威胁，二是实施经济胁迫。然而，这种政策没有解决伊斯兰共和国带来的复杂性，反而让问题进一步加深。特朗普不断强化施压战略后，这种情况尤其明显。今年1月爆发的大规模国内抗议表明，伊朗内部高度不稳定，但战争也证明，伊斯兰共和国韧性十足，不会轻易屈服。空袭削弱了伊朗政权的军事实力，却巩固了其在国内的地位。伊朗承认自己需要解除制裁，但也逐渐意识到时间站在自己一边，通过控制霍尔木兹海峡，能够对施压行为施加相应后果。

特朗普对伊朗发动的失败战争，以及他为结束战争而不断启动又叫停的谈判，其中最具讽刺意味的一点在于：这场战争已经严重削弱美国今后继续向德黑兰施压的能力，以至于未来任何一届美国政府，恐怕都不可能重新回到过去那套传统操作方式。但这也许是这场战争唯一可能带来的积极结果，毕竟其已经大量消耗美国弹药，并对全球经济造成沉重打击。它或许能够、也应该迫使美国重新审视47年来失败的战略，并从根本上改变处理伊朗问题的方式。

要么按我们的方式来，要么走开

2006年，美国前国务卿亨利-基辛格在《华盛顿邮报》撰文指出，伊朗领导人必须“决定他们代表的是一个国家还是一种事业”。他的意思是，伊朗必须作出选择：究竟是像一个理性的国家那样与其他国家交往，把稳定和人民福祉放在优先位置，还是继续受到1979年伊朗革命所定义的革命和意识形态野心驱使。这一观点反映了美国近50年来对伊政策的核心。华盛顿希望伊朗摆脱革命起源，并一直试图通过政策迫使这种转变发生。美国长期试图遏制伊朗影响力，并通过少量“胡萝卜”和大量“大棒”，让德黑兰按照华盛顿认为“理性”的方式行事。其中最大的一根“大棒”，就是美国发动入侵的威胁。

但德黑兰从未认为有必要做出如此明确的选择。伊朗伊斯兰共和国有时候像一项革命事业，有时候像一个理性国家，甚至两种状态可以同时存在。尽管伊朗政权公开表现得十分强硬，但长期以来一直试图避免与美国发生直接冲突。伊斯兰共和国首任最高领袖霍梅尼曾公开宣称，德黑兰并不害怕美国军队。但无论霍梅尼本人，还是他的继任者哈梅内伊，实际执政时的行为却都像是在惧怕美国军事力量一般。例如，1988年，在美国开始与伊朗海军舰艇发生直接冲突后，霍梅尼最终同意结束与伊拉克的战争，因为他担心里根可能会正式站在萨达姆-侯赛因政权一边。同样，在2003年美国入侵伊拉克之后，伊朗担心自己可能成为下一个目标，于是向小布什政府寻求各种缓和局势的方案，包括暂停核武器项目，并向国务院和白宫派遣特使，试探改善关系的可能性。

事实上，华盛顿在军事上战胜伊朗的能力有限。

2025年上半年，我曾在特朗普政府的伊朗问题谈判团队任职。令我意外的是，伊朗谈判代表最关注的并不是解除制裁，而是希望美国和以色列做出不发动攻击的保证。伊朗之所以发展庞大的代理人武装网络，部分原因在于它不愿与美国发生正面冲突。伊朗深知自己无法在正面战争中战胜美国，因而寻求其他途径来获取优势。

但今年的战争让伊朗政权学到了三个新的教训。首先，伊朗发现自己能够承受美国和以色列的大规模空袭，即使领导层遭到毁灭性打击，军事和民用基础设施受到重大破坏，政权依然可以存活下来。尽管损失严重，伊朗的无人机和导弹能力仍然足以发动报复，并阻断霍尔木兹海峡的海上交通。其次，德黑兰还发现，美国并不想派遣地面部队进入其领土。今年战争初期，美国和以色列曾考虑发动地面行动，以夺取伊朗核材料，但最终没有实施，因为他们认为这些行动风险极高，而且不太可能影响伊朗政权的决策。今年的战争表明，如果不进行地面入侵，伊朗政权更迭就无法实现，但即使是最鹰派的美国决策者也没有公开主张这样做。这向德黑兰表明，华盛顿实际在军事上彻底击败它的能力有限。

最后，伊朗赌定自己能在消耗战中胜过美国，而迄今为止，这一赌注已被证明是明智的。伊朗政权愿意让自己的人民承受远超美国公众愿意承担的痛苦和经济损失。美国民众普遍认为这场战争并非必要，而且越来越多的人把它视为一个泥潭。特朗普曾多次威胁要升级冲突，但每次在能源价格飙升时都会退缩。如今，武力威胁已不如战前那样有效。这也解释了为什么4月第一次停火以来，特朗普不断发出的军事威胁，都没有明显改变德黑兰的行为。

只会不断加码的制裁机器

美国施压战略的第二个传统支柱是经济胁迫。部分制裁确实给伊朗经济造成巨大影响，例如限制德黑兰出售石油的制裁。但这些措施大多没有实现最初希望达到的政策目标。1979年，美国驻德黑兰大使馆被占领，霍梅尼公开支持这一行动后，卡特政府实施了一系列惩罚性措施，包括禁止美国对伊朗投资和贸易。此举终结了美伊两国此前紧密的贸易和防务伙伴关系，但对伊朗向世界其他地区的出口几乎没有起到任何限制作用。1996年，美国国会通过《伊朗制裁法案》，进一步扩大经济施压范围，甚至限制了非美国企业在伊朗能源领域的投资。2012年，美国国会和欧盟进一步针对伊朗石油收入和中央银行实施制裁，几乎在一夜之间将伊朗的石油出口削减了一半。这些条款在《联合全面行动计划》(JCPOA)达成后有所放松，但2018年特朗普退出伊核协议后，美国重新实施相关制裁。2025年，欧洲方面也因所谓“快速恢复制裁机制”被启动，重新实施制裁。

特朗普第一届政府推出“极限施压”战略时，最初宣称目标是迫使伊朗接受一项更好的核协议。当这种结果没有出现后，对伊朗制裁本身逐渐变成了目的。如今，美国对伊朗实施的制裁超过3000项，几乎覆盖了伊朗政府和经济的所有领域。这些制裁被刻意设计得复杂而且层层重叠，使用多种不同法律授权，使得解除制裁变得非常困难。但其中许多措施实际上只是象征性的。随着时间推移，经济施压，尤其是制裁，逐渐成为美国政府最容易采用的默认政策工具。即便许多举措并未产生实际效果，但美国政府仍然愿意使用，因为这可以表现出华盛顿正在采取行动，而且普通美国人通常不会直接承担成本。

在当前这场战争中，特朗普通过封锁伊朗港口，将经济压力推向了顶峰。但最终也给美国民众带来了切实的后果，伊朗关闭霍尔木兹海峡，并袭击海湾能源基础设施，对全球能源运输造成了严重冲击。战争爆发前，伊朗经济已经承受着巨大压力，封锁进一步加剧了这种困境。但特朗普在66天后放弃了第一次封锁。最近，他又实施了第二次封锁，同时启动更大规模的经济施压行动，试图进一步压缩伊朗剩余贸易，他在社交媒体上宣称这是“有史以来针对任何国家采取的最具毁灭性的经济行动”。毫无疑问，这场行动将损害伊朗及其经济。但几乎可以肯定的是，它无法迫使德黑兰投降。从近期历史来看，伊朗更可能选择动用导弹和无人机，让全球经济承担高昂代价。这种报复可以发生在霍尔木兹海峡，也可能针对海湾国家，目的都是再次改变特朗普对风险的判断。伊朗伊斯兰共和国相信，它能够像抵御美国的军事压力一样，战胜美国施加经济压力的决心。

失败的战争和封锁，以及特朗普今年的谈判策略，都将永久性地改变经济压力作为政策工具的价值。过去，美国可以把解除制裁作为奖励，换取伊朗限制核计划。但今年3月，特朗普在伊朗没有作出任何让步的情况下，就批准了石油出口豁免。6月，他又一次批准豁免，而伊朗换来的条件，仅仅是答应继续开放霍尔木兹海峡。

打破常规

无论这场战争最终如何结束，美国都无法回到过去47年来主导其对伊关系的那套战略。特朗普的潜在共和党继任者，副总统万斯和国务卿卢比奥，在下一步行动上存在显著分歧。卢比奥在近期的公开讲话中倾向于强化施压战略，他在8月初接受福克斯新闻采访时表示，伊朗政权必须做出根本性改变，并认为美国应进一步提高伊朗拒绝妥协的代价。但施压战略过去之所以还能维持，即使未必有效，一个重要原因就在于，这种政策不需要美国公众承担太多成本。而伊朗如今控制了霍尔木兹海峡，更有能力让美国及其在中东的主要盟友为施压付出代价。相比之下，万斯似乎更倾向于美国减少对伊朗乃至整个中东的投入。这种做法大体类似特朗普和拜登处理阿富汗问题的方式，即彻底止损退出。但要从伊朗这个国家抽身却难上加难，伊朗的核计划以及战略位置，赋予了它对美国和全球经济的直接影响力，这是阿富汗所不具备的。

现在判断未来的民主党政府会选择什么路线为时尚早，如何处理伊朗问题也没有简单的答案。推动外交在美国政策中发挥更重要作用，这种呼声完全有理由存在。但外交和施压一样，都不能成为目的本身。新的策略必须承认伊朗伊斯兰共和国长期存在的矛盾，也必须考虑美国在中东角色发生的变化。过去20年，美国在中东长期维持庞大存在，却没有带来稳定。进一步扩大这种存在，也没有取得更好的结果。与此同时，导致伊朗1月份大规模抗议活动的国内不满情绪依然存在。美国可以考虑适当后退一步，迫使伊朗领导层把更多精力放在治理国家，而不是放在如何从战争中生存下来。华盛顿也不应该再单方面行动，而应该首先寻求盟国政府的意见与合作。美国与其无休止地寻找更多筹码，不如更好地利用其已经积累的资源。

现在华盛顿最应该做的，就是停止不经思考便采取行动。美国的政策制定者需要更多地吸取历史教训。军事和经济压力过去有时确实能够影响伊朗的决策。在小布什执政期间，压力曾促使伊朗暂停核计划。后来，压力又促使伊朗接受了伊核协议。但施压并没有推翻伊朗伊斯兰共和国，也没有让美国更安全，更没有改善伊朗普通民众的生活。事实上，美国的施压策略很可能加剧了伊朗平民的困境。

归根结底，华盛顿最希望看到的，是伊朗能够与邻国进行富有成效的互动，放弃非法核计划，并真正改善本国人民的生活。但无论美国喜不喜欢，伊朗伊斯兰共和国都会对伊朗接下来发生什么拥有发言权。47年来，美国始终把施压放在对伊政策的首位。最终，这条道路走向了一场代价高昂的战争，而这场战争反过来揭示了施压战略究竟能够做到什么，又有哪些事情根本做不到。如果这场伊朗战争的失败，最终能够迫使华盛顿重新审视美国长期以来对伊朗的固有判断，以及那套已经把美国带入当前泥潭的老旧政策剧本，那么这或许还能算是这场战争留下的一线积极意义。

（全文参考了Ai翻译，编者进行了人工检查）