商业短信“先同意才能发”为何落地难

继多家电话营销的教育培训机构责任人因涉嫌侵害公民个人信息罪被抓后，商业短信治理又站上风口浪尖。

南方都市报近期报道，广东中山多名家长持续收到教育培训机构的营销短信，自己却从未授权。有家长向南都记者反映，回复“R”退订后，“这个端口屏蔽了另一个端口又发来”。新规已施行近四个月，“先同意才能发”的承诺并未兑现。

2026年5月1日，工信部修订的《通信短信息服务管理规定》（工业和信息化部令第74号）正式施行。这部规章把商业短信发送门槛抬得很高：未经用户明示同意不得发送，默认勾选、捆绑授权均属无效；发送方须留存同意凭证不少于六个月，发生纠纷时由发送方承担举证责任；商业短信还必须实现端口分离、标注真实签名、提供24小时内生效的退订方式。单看条文，用户似乎已经被武装到了牙齿。

一、监管困境：都管，都不管

现实却是另一回事。南都记者调查显示，家长向中山市工信局投诉，对方称商业短信内容和资费问题“不归该局管，归省通信管理局管”；向中山市市场监管局反映，对方称通过短信和电话推送的信息“不属于商业广告”，不在其监管范围；教体局只能查处无证办学，无权追查短信来源；12321举报平台可以屏蔽号码，但违规者换个端口又能继续发送。一条短信从信息泄露、通道出租、内容制作到最终触达，被切成了若干段，每一段都有主管部门，却没有一个部门能形成闭环。

更值得玩味的是通信管理部门的立场。有的地方管理部门人士认为，宪法规定公民通信自由和通信秘密受法律保护，电信运营商负有保障义务，“无权查看电信网络传输的通信内容”。这构成了一种强有力的抗辩：如果运营商不能查看短信内容，就无法判断哪些是商业短信、是否经过同意，更谈不上主动拦截。通信自由由此成为监管商业短信时的天然边界。

这一抗辩在技术上并非全无道理。短信是点对点传输的通信内容，运营商如果逐条审查，确实可能侵犯通信秘密。但问题在于，“不能看内容”不等于“不能管通道”。商业短信大量通过106号段群发，发送主体、码号归属、业务资质都是可以审查的对象。现实是，106号段被层层转租、审核形同虚设，早已是公开秘密。运营商对端口资质的形式审查和对发送内容的实质审查之间，存在巨大的监管真空。

二、境外镜鉴：同意规则如何落地

境外经验提供了不同思路。美国《电话消费者保护法》（TCPA）及联邦通信委员会后续规则，对营销短信采取严格的“先同意”模式：发送方必须在发送前获得用户的“事先明确书面同意”，同意不得作为购买商品或服务的条件，且须留存可证明的记录。违反者按每条短信500至1500美元承担法定损害赔偿，用户可直接提起私人诉讼。这个制度的高额罚款和私人诉权，使企业有动力建立完整的同意管理系统。

欧盟则通过《通用数据保护条例》（GDPR）和《电子隐私指令》，要求营销短信必须基于“自由、具体、知情且明确”的同意，禁止预勾选框，同意须与注册、购买等其他条款分离；用户撤回同意必须与给予同意同样便捷。法国还对商业短信的发送时段作出限制，工作日8时至20时、周六10时至19时方可发送，周日和节假日全天禁发。

比较之下，中国新规的同意规则并不弱，甚至在一些方面更具体：六个月留存、举证责任倒置、夜间禁发。差距主要在执行机制。美国TCPA的威慑力来自按条计罚和私人诉讼，欧盟GDPR的执行力来自数据保护监管机构的巨额罚款；而中国《通信短信息服务管理规定》作为部门规章，罚则有限，且监管力量薄弱。雷腾律师前几年与某省通信管理部门人士沟通时得知，该局每年接到短信投诉案件数量过万起，而其负责处理的在职工作人员只有一人（借调2人），根本无力严格依照执法流程进行行政处罚监管，只能是转交基础运营商自行处理。

三、监管边界：内容不能看，通道必须管

“通信自由”抗辩被过度使用，会滑向监管不作为。运营商不能查看通信内容，但可以建立发送行为模型：同一端口短时间内向海量不特定用户发送相似内容，本身就具备商业群发的典型特征。端口实名制、发送频次监控、异常行为预警，都不需要打开短信“信封”。

更关键的是，便捷的违规信息投诉通道尚未建立，对违规信息的快速处罚机制同样缺位。

将“通信自由”理解为对商业短信通道的完全放任，是对宪法条款的误读。

商业短信不是洪水猛兽，合法合规的营销短信是企业正常经营工具。但“先同意才能发”不能只是一句口号。要让它落地，至少需要三件事：一是要解决通信管理部门的执法能力问题，强化执法队伍建设，充分利用AI监管手段，提升执法效率和执法水平；二是压实运营商对端口的实质管理责任，将“不能看内容”与“必须管通道”区分开，要强化基础运营商的监管责任及处罚力度；三是提高违法成本，让违规发送商业短信的企业付出与其收益相匹配的代价。

商业短信滥发问题，不能仅仅依靠最后的刑事手段治理。它首先应该是行政监管问题，如果行政监管做好了，就根本不会有这么多的短信关联犯罪。

“先同意才能发”需要尽快从纸面走进现实。

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