西索欧洲评论｜吃老本难以为继，但德国人和默茨政府能否承受改革的阵痛？

【编者按】

本文是上海外国语大学（SISU，即“西索”）上海全球治理与区域国别研究院“欧洲研究”特色研究团队与澎湃新闻国际新闻中心合作推出的专栏“西索欧洲评论”的第53篇。德国默茨政府公布的《经济复苏与就业方案》显示了其改革的决心，方案所提出的目标不可谓不全面，但是问题也许就在于太过追求“全面”了。

这是一份誓言振兴德国的文件，也可能是德国总理弗里德里希•默茨（Friedrich Merz）2025年5月组成联邦政府以来所公布的最重要的一份施政方案：2026年7月2日，德国联邦政府以通过这份包括34项内容的《经济复苏与就业方案》结束了上半年的政治议程。在这些所谓“一揽子改革措施”（Reformpaket）正式经由程序成为法律之前，德国社会有充分时间就计划实施的改革进行广泛讨论。对于中国的德国研究者和观察者来说，德国内部的讨论可以提供一个观察德国社会对所涉及议题关切程度的视角。

德国总理弗里德里希•默茨。视觉中国 资料图

改革是唯一的选择

就目前的改革方案展开讨论，必须就联邦政府为什么需要推进改革达成共识。在我看来，即使改革的必要性不言而喻，但是对于德国公众而言，也有必要重温一下德国目前的国内政治、经济和社会状态，以及所处的国际环境。同时，讨论德国不能忽视国际对比的角度，这种外部刺激对于德国公众的感知和能否走出舒适区尤为重要。

首先，德国必须进行改革与德国的结构性积弊不无关系。在政治领域一个典型的例子，就是上一届三党联合政府提前解体前制造的“混乱”局面，只需要在互联网搜索一个关键词“Heizungsgesetz”（暖气法）就能获得大概的印象（请参考：《西索欧洲评论｜把脉上半年德国①：各党沉浮，有人欢喜有人愁》）。德国公众和国际观察者对德国政治的感知是，上一届政府联合执政的社民党、绿党和自民党各自为政，相互掣肘，根本不需要反对党质疑和监督政府的政策。主流政党的表现尚且如此，也就难怪传统的所谓“全民党”（Volkspartei）逐渐式微，极端势力如右翼民粹的德国选择党等在全德国、主要在东德地区的支持率不断攀升，以至于如何组成有效的联邦政府逐渐成为政治难题。

在经济领域，德国近年来连续陷入衰退和停滞，欧洲媒体再度拾起德国是所谓“欧洲病人”的话题。仅以汽车业为例，这个德国人向来引以为豪的行业从2024年以来受到了新技术、新竞争对手的冲击，行业局面居然被关闭工厂、大规模裁员等危机话题占据。在社会领域，德国虽然还没有成为美国式的分裂型社会，但是外来移民等议题也具有引发社会争议的潜力。

而就大的外部环境而言，俄乌冲突不仅意味着德国丧失了部分外部市场，更致命的是丧失了德国产业模式的廉价能源基础；美国近年来逐渐走向“美国优先”路线，也意味着德国需要在安全保障上加大投入，以及在国际贸易中面临更多的保护主义限制。在1950至1970年代“经济奇迹”时期逐渐成型的“德国模式”正面临系统性冲击，冷战结束以后的和平红利逐渐消耗殆尽，躺在往日成就之上指望“以不变应万变”（Weiter-so）看来是难以为继了。默茨总理对此无疑有着清醒的认知，2025年9月17日在联邦议院就年度财政预算进行辩论时已经表达了类似的看法。

因而改革是德国走出困境的唯一途径。不过，这在德国当代史上并非没有先例。默茨当前所面临的改革压力，大概与施罗德总理（Gerhard Schröder）在上世纪末从“统一总理”科尔（Helmut Kohl）手中接过权力指挥棒时类似。目前，默茨率领联盟党与社民党组成的联合政府，誓言通过改革让德国经济重回增长，但是也需要兼顾民生关切与社会凝聚力——或者用默茨的话来说，就是顺带要让德国选择党的支持率减半。也就是说，《经济复苏与就业方案》所提出的目标不可谓不全面，但是问题也许就在于太过追求全面改革了。

默茨的困局

这就是我想评论的第二点，即默茨总理和联邦政府改革之心已定，那么应该沿着什么路径、对哪些领域施行改革？默茨在联邦政府成立后的很长一段时间把主要精力放在为德国创造有利的外部环境上，以至获得了“外交总理”（Außenkanzler）的名声。这既是公众在某种意义上对默茨外交成绩的肯定，也是暗讽他忽视内政，大张旗鼓宣称去年秋季为“改革季”（Herbstder Reformen）也久久未能兑现。而现在一口气宣布34项改革措施，涉及退休金、收入所得税、劳动市场、经济增长与社会公平、精简官僚措施等五大领域，仿佛又是一份两党《联合执政协议》。

按照克林顿团队在1992年美国总统大选时的名言“笨蛋，关键是经济！”（“It's the economy, stupid!”），重振经济应该是德国改革的重中之重，一切改革措施首先要服务于经济减负和增长。然而恰恰在这一点上，《经济复苏与就业方案》发出了紊乱且不乏相互矛盾的信息：对中低收入者减税肯定受欢迎，但是迈出的步伐太小，德国经济智库伊弗（ifo）研究所所长克莱门斯•福伊斯特（Clemens Fuest）称之为“更像是找平衡而不是求突破”。

改革方案计划为中低收入者每年减税约100亿欧元，这一数量“不足以为增长提供强劲动力”。而计划对于高收入者增税，似乎也与鼓励私人增加投资背道而驰。这些批评点出了《经济复苏与就业方案》可能存在的问题，即试图对现有的制度性安排同时展开尽可能的全面改革，改革本就意味着需要打破既有的利益格局和“舒适区”，全面改革则意味着战线过长，有失焦的风险。

在7月份的民调中，有超过63%的民众对于一揽子改革措施持负面评价，81%认为改革的责任分担“不公平”。8月的民调显示，高达85%的民众对于默茨的工作“不满意”，创下了三十多年来德国对于现任联邦总理满意度民调的最低纪录。

艰难的妥协

公众的不满，指向决定改革成败的最重要一点，即改革能否在政党、利益群体和所有参与方之间尽可能做到利益协调。

德国内部改革存在先天性的障碍，因为除了改革遭普遍诟病的繁文缛节等官僚措施不会存在太多异议之外，如果把公众对于联盟党和默茨本人处理经济事务能力的期待和社民党传统代表的劳动者权益并置，那么无论推行何种涉及经济和社会政策的改革，都势必触动其中一方的利益诉求，因而这场迟迟未能启动的改革注定是联合执政两党的妥协。所以这就回到德国政党政治制度的根本问题：联合执政的政党，究竟各自能在多大程度上从联合执政中获益，即提高自己的支持率？

比如我们能发现，在把所谓的“国民补助”（Bürgergeld）改成“基本收入补助”（Grundsicherung）、加大对领取补助欺诈行为的惩罚力度、修改病假规则等等细节方面，社民党显然回应了联盟党（基民盟和基社盟）的诉求，做出了一定的让步，以至于党内出现了对党的领导层配合“削减社会福利”的批评。但是，恰恰是不应该成为改革重点的话题，比如无需理由的固定期限雇佣关系延长到48个月，或者第一天生病就必须提供病假条、取消电话请病假的形式等，成为引发舆论关注和公众情绪的焦点。这些试图为劳动市场松绑、督促德国人提高劳动时间的做法，成为默茨与公众沟通的一个重大障碍。

对于中国人而言，这种矛盾再熟悉不过了：从1978年以来，中国语境中“政治”的含义就等同于“改革”，而改革意味着全体参与方的努力、尝试、牺牲与妥协。如果放在德国要维系社会国家制度运转的语境下，则意味着不仅国家从制度上要进行改革（比如为中低收入者减税），也意味着劳动者也要有所付出（比如增加劳动时间、减少不必要的病假等）。然而现实的挑战是：“由俭入奢易、由奢入俭难”，已经长期适应了社会国家政策不断扩大的德国社会，为付出和妥协做好准备了吗？

默茨政府当前的处境，再次令人想起施罗德当年推行的改革虽说有可能使德国的劳动市场，也就是德国经济得以轻装上阵，但是他本人以及社民党却输掉了选民的支持。对于默茨政府和德国社会来说，改革的方向目前只能有一个：下定决心，勇往直前！

中国的角色

作为中国的德国研究者，我很遗憾地发现，《经济复苏与就业方案》里有相当的内容，如“德国基金”（Deutschlandfonds）部分谈到原材料问题，在“对外经济和贸易保护”（AußenwirtschaftundHandelsschutz）部分谈到反倾销、反补贴、地缘经济失衡、欧盟外国家投资战略性领域和关键基础设施等问题，事实上都是把中国作为德国的对立面和不得不进行改革的原因所在。这一点，也为联邦副总理兼财政部长、社民党主席拉尔斯•克林拜尔（Lars Klingbeil）7月2日宣布一揽子改革措施时的发言所证实。

这可能就是德国目前的改革与中国改革最根本的区别：中国在进行制度再造级别的改革过程中，没有把自身的结构性问题归罪于外部。而作为最有可能理解德国“改革”重要性的国家，中国完全可以在德国的结构性转型过程中发挥积极的促进作用。

（胡春春，上海外国语大学欧洲研究所执行所长）