多向发力夯实长护险发展根基 | 社会科学报

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长期护理保险制度是为失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度，是我国社会保障体系的重要组成部分，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容。不久前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》（下称《意见》），这不仅是应对人口老龄化的顶层设计，更是社会保障体系的深刻跃升。

原文 ：《多向发力夯实长护险发展根基》

作者 |本报记者 田川

图片 |网络

建立全国统一的制度成为必然选择

我国长期护理保险制度的建立经历了较长的“预热期”。2016年启动首批15个城市试点，十年间，制度的建立经历了“试点-评估-再试点-再评估-启动全面推开”的历程。试点覆盖地区从2016年启动之初的15个拓展到了2025年底的92个，覆盖人群已经达到了3.08亿，基金累计支出也超过1000亿元，为超过330万失能人员提供了护理服务支持，减轻了家庭负担。制度标准逐步统一，国家医保局陆续出台了失能等级评估标准、服务项目目录，以及“长期照护师”职业标准，为全国建制奠定了技术基础。

《意见》的出台宣告了“试点时代”的结束。《意见》提出，用三年左右时间，统筹城乡的制度安排基本确立，责任共担的资金筹集机制、公平适度的待遇保障机制逐步健全，科学规范的管理运行机制基本形成，适应我国基本国情的长期护理保险制度基本建立。这一时间表的设定，精准锚定了我国从中度老龄化向重度老龄化加速跨越的“十五五”关键窗口期。截至2025年末，我国60岁及以上人口已达3.23亿，占总人口的23%。在失能老人规模持续扩大的背景下，碎片化的地方探索已难以适应人口结构转型的紧迫性，建立全国统一的制度屏障成为必然选择。

长期护理保险制度建设要坚持五个原则。国家医保局副局长王文君介绍道，一是覆盖全民，所有职工和居民均参加长期护理保险。二是统筹城乡，同一个统筹地区之内不区分城乡，参保人无论是来自农村还是来自城市，都从同一个资金池里报销费用、享受待遇。三是公平统一，不同的统筹区间，在保障对象、评估标准、缴费费率、服务项目等方面基本一致，促进统筹地区之间缴费责任和保障水平相对均衡。四是安全规范，要注重制度运行管理，注重服务行为质量提升，确保基金运行安全。五是可持续，要坚持尽力而为、量力而行，科学合理确定保障水平，确保制度可落地、基金可持续，切实兜住民生底线。

“《意见》的发布标志着我国长期护理保险由地方试点探索迈入全国统一建制新阶段，这是应对人口老龄化、破解‘一人失能全家失衡’难题的关键性制度安排，也是社会保险体系建设走向完备的关键举措。”中国社会保障学会会长郑功成向本报指出，这个顶层设计方案明确了该制度的社会保险性质，打破了城乡分割、身份差异的格局，以统筹城乡、覆盖全民为目标，采取用人单位或政府和参保者缴费负担各半的筹资方式，原则规范了制度应有的基本内容，既能为需要护理的失能失智群体提供社会化照护保障，推动居家、社区、机构养老协同发展，也能为养老服务产业注入稳定资金，提振社会投资信心。

长期护理保险是应对人口老龄化、破解失能照护难题的关键性制度安排。据预测，2035年前后我国老年人口将突破4亿，若不在“十五五”初期完成制度布局，未来将面临巨大的服务挤兑风险。中国老龄科学研究中心专家方彧告诉记者，长期护理保险标志着我国社保体系从“保生存”向“保尊严”的跃升。基本医保解决“治病”问题，养老金解决“吃饭”问题，而长期护理保险解决的是“体面生活”问题——让失能老人在洗澡、进食、翻身这些最基本的诉求上保有尊严。

《意见》明确通过稳定的支付机制撬动市场预期。据测算，长期护理保险总保费规模五年后有望达1800亿元，将带动超过万亿规模的增量护理市场，推动“保险+服务”产业链的形成。

全面落地需破解实操难题

尽管蓝图已绘就，但从“政策出台”到“落地见效”，仍面临“成长的烦恼”。

当前最大的挑战集中在“可持续性与可操作性”的平衡上。对外经济贸易大学保险学院副院长孙洁指出，短板主要集中在几个维度：筹资机制，可持续性与公平性的双重困境。筹资是长护险的“源头活水”，但目前仍面临“断流”风险。对医保基金依赖过重，在过去的试点中，多数地区长护险资金主要来源于医保统筹基金划转和医保个人账户扣划。独立筹资责任尚未落实。

我国社保综合费率已处于较高水平，新增缴费项目可能影响经济竞争力。对于城乡居民，虽然《意见》确定了0.15%-0.3%的费率，且财政补助与个人缴费比例为1：1，但部分群众参保意愿不强，特别是农村地区的收缴难度大。欠发达地区老龄化程度往往更深，但地方财政实力薄弱。

“长期护理保险在西部欠发达地区推进过程中，面临着筹资压力大、照护需求高、服务供给薄弱、服务边界不清等多重现实困境。”西安交通大学教授毛瑛谈到，西部农村高龄、空巢、失能老人相对集中，照护需求十分迫切，但护理服务队伍专业能力不足、服务供给总量短缺，且医疗护理、养老服务和长期照护之间的边界模糊，在实践中容易出现服务越位和缺位并存的情况。建议国家层面尽快明确长期护理保险服务范围和标准，同时充分考虑西部经济发展实际，在筹资上给予适当倾斜支持，并积极探索随迁老人跨区域享受照护服务的有效模式，破解“农村空心化”带来的居家照护难题。

人才“量质齐缺”是痛点。据推算，我国超600万重度失能老人需配备150-200万名护理人员，而目前持证人员仅50万，缺口高达三分之二以上。更严峻的是，现有从业人员年龄偏大、学历偏低、流失率高。如果缺乏人才，参保人可能面临“有保障却享受不到服务”的局面。在城市，机构护理相对充足，但在农村和基层，专业护理机构覆盖率极低。

“在欠发达地区，特困人员、低保对象规模大，均需财政代缴，地方财政持续承压。”中央财经大学保险学院院长周桦直言，目前，医保、民政、卫健等部门的重度失能评定结果尚未完全贯通互认。建立独立、客观、可追溯的第三方评估机制迫在眉睫。

长期护理保险全面落地需破解实操难题，筑牢制度运行根基。南开大学教授朱铭来告诉记者，比如，化解参保机制难题，建议将其与居民医保捆绑缴费，明确灵活就业及新业态从业人员参保方案。化解基金可持续难题，在推行退休人员缴费的基础上，建立中长期准备金制度，定期评估基金运行，避免待遇调整困境。化解信息系统与经办管理难题，需打通与医保系统的数据共享，规范商保经办交接流程、统一数据标准，强化监管以保障服务连续性。

完善长护险制度的未来路径

推动长护险从“全覆盖”走向“优服务”，实现高质量发展，需在哪些方面重点突破？

“长期护理保险制度可持续发展的关键在于缴费与参保，应加强宣传引导、完善正向激励，着力解决农村地区服务可及性不足、群众参保意愿不强等问题。”中山大学教授申曙光告诉记者，在保障水平方面，坚守保基本定位，清晰划定保障边界，同时大力发展商业护理保险与普惠长护险，构建多层次保障体系。

借鉴医保、养老保险监管经验，实行严格监管，严防基金欺诈与滥用，守牢基金安全底线；强调服务重于资金，应将服务质量与供给能力作为制度可持续的核心，强化部门协同，依托基层医疗机构拓展服务网络；着眼长远，加强人才培养，重点补齐基层和农村服务人才短板。建议系统总结多年试点经验，从管理与实操层面提炼规律，为长护险全国推开提供实践支撑，确保制度行稳致远。

构建“多元独立”的可持续筹资机制，落实“费率制”与动态调整，应严格执行《意见》确定的0.3%左右的总费率基准。对于职工，应逐步过渡到单位和个人的独立缴费；对于城乡居民，需建立与可支配收入挂钩的自然增长机制。针对中西部地区财政压力，可参照城乡居民医保的分档补助模式，提高中央财政在长护险中的补助比例，确保农村低收入群体应保尽保。

打好“引才+科技”的组合拳，破解服务瓶颈。人才短缺是长护险能否落地的“最后一公里”。南开大学经济学院教授原新告诉本报，当务之急是建立一支职业化、专业化的照护队伍。提升职业吸引力：建立“长护照护师”的职业等级认定体系，打通薪酬与职称晋升通道。通过薪酬补贴、积分落户等政策红利，让护理员成为一个“有尊严、有前景”的职业。大力发展“智慧养老”：利用数字化手段弥补人力不足。例如，汉中市依托“智慧长护信息系统”，通过APP定位打卡、全程录像、人脸识别等技术手段，实现了对居家服务的“可见、可感、可追溯”，效率提升60%。推广“共保体”模式：在服务经办上，采用“政府主导、商保经办”的管办分离模式（如乌鲁木齐市的共保体），利用商业保险公司的网点优势和服务管理经验，解决医保部门人力不足的问题。

由“被动照护”向“主动预防”延伸。北京大学经济学院副院长锁凌燕建议，长护险基金应适度用于“失能预防”。例如，为高龄老人提供居家适老化改造补贴、防跌倒训练、早期认知症干预等服务。这不仅能延缓老人进入失能状态的时间，从长远看更能降低基金的长期支付压力，实现制度与个人的“双赢”。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2015期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

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