江苏
这几天与区行政复议委员会主任做信访和行政复议衔接交流时，他头疼的是当前大量信访事项被出具依法履职答复书，其中救济途径中均载明“如不服本回复，可依法申请行政复议或提起行政诉讼”。然而经他的逐一审查，这些事项绝大多数不具备复议受理条件，既增加了复议机关的案件压力，也拖延了信访人的权利救济进程。我在办理信访复查申请时也发现类似问题，将“行政履职”作为信访事项“兜底办理程序”的做法在实践中较为普遍。
过去，职能部门办理信访事项后，通常告知信访人如对处理意见不服，可凭处理意见书向上一级机关、单位申请复查复核。而当前的做法是，为了信访法治化考核，大多数信访件被直接导入依法履职程序，告知信访人持行政履职回复向司法行政部门申请行政复议。这一转变体现了信访工作法治化的要求——能够通过法定途径解决的，优先导入法定程序，无法纳入法定途径的，才纳入信访渠道。但问题在于，导入行政复议程序是否合法适当，需要审慎判断，而非一概而论。一旦行政复议机关认定信访救济途径写错，就会撤销原回复并要求信访部门重新导入信访三级程序办理。通过梳理一些信访回复材料我发现，实践中存在以下四类突出问题：
一、大部分信访回复对当事人权利义务不产生实质性影响，不具备可复议性
工作中信访工作人员会向信访人解释，无论职能部门在信访回复中如何表述，本质上仍属于政策解读或既有行政决定的书面记载，并不直接影响当事人的实体权利义务。但信访人往往难以认同，认为行政机关作出了新的意思表示。以征地拆迁事项为例，信访回复通常是在征收补偿决定业已作出的前提下，将该决定的内容再次以书面形式呈现，并未创设新的权利义务关系。
司法实践中，法院普遍以信访处理行为是否对当事人权利义务产生实际影响作为认定涉访行政纠纷是否可诉的判断标准，行政复议也遵循相同逻辑。所谓“实际影响”，是指行政行为对行政相对人的权利义务关系产生法律上的调整效果。也有人认为，该影响不限于现实的或直接的，但须具有“实际和相当可能性”——即影响已经发生或必将发生。至于“合法权益”的识别，司法实践经历了从《行政诉讼法》列举的人身权、财产权，到司法解释补充的相邻权、公平竞争权，再到引入主观公权利与保护规范理论的发展历程。因此，判断是否存在值得保护的合法权益，需综合考察行政实体法规范及行政机关承诺保护的权利和利益。信访回复既然不产生实际影响，自然不具备可复议性。
二、重复信访事项不应被反复导入复议程序
行政复议审查的对象是行政行为。信访回复在多数情况下只是对既有行政行为的记载，同一个行政行为，不能因当事人反复投诉而多次导入复议程序。正如同一事项和诉求不得再次申请信访复查复核一样，重复信访行为更不宜引导当事人反复申请复议，否则将违背“一事不再理”原则，也浪费行政救济资源。
三、信访申请人与行政行为之间往往缺乏法律上的利害关系
信访程序对申请人的主体资格并不作严格审查，实践中对拆迁补偿不服而信访的情形，申请人可能是被征收人的子女、父母乃至远房亲属。但《行政复议法》第三十条第一款第二项明确规定，申请人须与被申请的行政行为有利害关系。代为反映、间接利益关系等均不符合复议申请的主体资格要求。
四、大量信访事项已远超行政复议法定申请期限
不少信访事项涉及的是几年甚至几十年前的“陈年旧账”，早已超出《行政复议法》规定的六十日申请期限。即便引导信访人去申请复议，复议机关也将以超过法定期限为由不予受理，此举既无法解决实质问题，也损害了信访人对信访工作的信任。
所以，盲目将“依法履职”程序作为信访事项处理的“兜底”程序，不加甄别地将信访回复全部导入行政复议和诉讼，既不符合法律规定，也难以实现权利救济的制度目的。在依法分类办理前，职能部门应当审慎考量三个问题：一是回复所依据的是本部门哪一项法定职权；二是依照该职权作出的行政行为是否对信访人权益产生实质性影响；三是该“初次”回复行为是否仍在法定复议申请期限之内。
信访工作人员应当在登记环节就对信访事项进行甄别分流，准确识别能够通过行政复议、行政诉讼等法定途径解决的案件，及时与复议机关或法院做好案件移送衔接，并向信访人充分释明、有效沟通。行政复议作为行政争议解决的主渠道，制度功能在于保障行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使职权、实质性化解行政纠纷，而不是承接所有信访导出事项。
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