引导土地出让金助推城市群协调发展

“十五五”规划纲要明确提出“以城市群联动发展为载体，以体制机制协同为保障，推动区域间互融互促、互利共赢”。这意味着，未来行政边界对要素流动的限制将逐步放宽，城市群空间价值将随功能分工重新调整，而土地出让金正是这一轮空间重构中最敏感的价格信号与最关键的财政支撑。

土地价值的区位租属性被放大

城市土地出让金的本质，是地方政府对辖区内土地发展权溢价的一种跨期资本化捕获。土地出让金的价值由城市公共品投入水平和区位要素集聚程度共同决定，其收益分配长期遵循属地全额留存的规则。在城镇化增量扩张阶段，这一机制塑造了与行政区经济高度适配的激励相容逻辑，为我国快速城镇化提供了低交易成本的初始资本积累。进入城市群协同发展阶段后，原有的属地化收益分配规则与要素跨区域流动趋势产生直接冲突，土地价值的区位租属性被进一步放大。

中心城市凭借行政层级、产业基础和人口集聚等先天优势，土地增值潜力天然高于外围城市，加之叠加出让收入全额留存的制度支撑，逐渐形成自我强化的正向循环。外围中小城市则受初始禀赋所限，土地增值空间狭窄，出让收入长期低位运行，难以覆盖公共服务升级所需的财政支出，导致要素吸引力持续弱化，土地价值缺乏增长支撑，最终陷入财政能力与发展潜力双向下滑的空间锁定。这种双向循环的固化，正是当前城市群内部发展差距持续扩大的核心底层动因，也是“十五五”时期推进城市群协同发展必须破解的首要制度堵点。

土地出让收益的分化被放大

土地出让收益的分化是城市群发展不均衡的关键财政起点。分化的初始差异会通过后续的传导与放大，影响、决定甚至锁定城市所能调动的发展资源与发展路径，最终将单一的财力差距，转变为涵盖经济、社会等多维度的全面差距。

第一，投资扩张传导。土地出让金是地方政府城投集团、产投集团赖以支撑的信用基础。土地高收益的城市不仅能获得一次性土地出让收入，还能以土地为信用基础撬动数倍于自身财力的融资，并带动相关税收同步增长，形成“土地—融资—基建—地价”联动的资金循环。现实中，中心城市往往通过城投发债等方式放大杠杆，而外围城市因土地价值有限，金融授信谨慎，甚至面临融资平台整顿后的资金断流等问题，难以启动类似循环，最终使得城市群内部的投资效率落差被持续固化。

第二，要素集聚传导。土地出让收益水平直接影响地方政府在要素市场上的竞争能力。收益较高的中心城市有条件出台更有吸引力的人才补贴、研发资助与税费返还政策。同时，高地价本身向市场释放了城市前景良好的信号，引导劳动力、资本和技术自发向高收益地区集中。知识与技能的分层流动会阻滞技术扩散与学习效应的空间传导，限制城市群整体的全要素生产率提升。

第三，产业筛选传导。地价机制构成了一种隐性的产业准入门槛。中心城市土地成本较高，会自然倾向于吸引高亩产税收的高端制造业、现代服务业和战略性新兴产业，倒逼低附加值产业向外转移。在中心城市“腾笼换鸟”作用下，高昂的地价使低端加工制造加速外迁，而外围城市为争取项目常以低价甚至零地价出让工业用地，却可能承接高耗能、低税收的淘汰类产业或承受“技术锁定”的代价，新兴产业的自主孵化、接续能力始终不足。

第四，基建辐射传导。土地出让收益是交通、信息、能源等重大基础设施项目资本金及偿债资金的关键来源。然而，在属地收益留存的财政安排下，城市间基建投资呈现出显著的各自为政特征。中心城市的地铁网络往往受限于行政边界的分割，这是由于跨区域建设需要协商分担投资和收益分成，在属地收益全额留存的制度下，中心城市缺乏向外延伸的财政激励。最终，抬高了城市群内的跨城通勤与物流成本，阻碍了统一劳动力市场和供应链网络的形成。

第五，公共服务覆盖传导。土地出让收益是地方政府补充教育、医疗、文化等公共服务投入的重要弹性财源。其中，高收益的中心城市有条件持续新建优质学校分校和大型医院新院区，大幅提升服务品质与覆盖范围。外围城市受财力制约，改善教学与医疗条件举步维艰，公共服务供给落差进一步扩大，驱动人口向核心区域集中，削弱外围城市的税基与本地服务需求基础。

将土地出让收益分化的效率优势转化为共享的发展红利

土地出让金收益分化本身是市场规律和制度安排共同作用的结果，关键在于引导其功能朝着有利于城市群协调发展的方向发挥作用，让分化带来的效率优势转化为共享的发展红利。

一是拓展投资扩张效应的影响范围。探索建立跨区域的财政分享机制，引导中心城市从年度土地出让净收益中统筹安排一定比例份额，注入省级层面设立的城市群协同发展调度资金池，重点倾斜支持外围城市在生态保护、债务缓释、民生项目补短板等领域的刚性需求。鼓励外围城市将连片低效存量用地纳入省级土地储备统筹开发范围，由省级土地储备平台视情况提供增信、融资贴息等支持，帮助降低土地开发综合成本，稳步提升区域项目承载能力。

二是优化要素集聚效应的均衡导向。完善全国统一的建设用地指标交易市场，探索建立“人地挂钩”“钱地挂钩”机制，让指标跟着人走、跟着产业走。人口流入、产业集聚的中心城市可以通过市场化方式获得更多用地指标，外围城市则在出让指标的同时获得合理补偿，实现资源的双向流动。

三是强化产业筛选功能的协同效应。应继续深化打破行政区划壁垒，推进中心城市与外围城市的规划、建设、管理一体化发展。健全“飞地经济”收益共享机制，由省级层面统筹发布产业转移鼓励目录，对纳入目录的优质转移项目，项目投产后约定期限内产生的增值税、企业所得税地方留成部分，鼓励转出地与转入地协商确定合理分成比例。

四是放大基建带动功能的辐射作用。在推进重大基础设施建设时，统筹考虑中心城市与外围城市的联通需求，优先布局轨道交通、干线公路、能源管网、水利设施等重大基建项目。对于中心城市地铁、市域铁路向外围县域延伸的民生项目，省级层面可优先统筹保障新增建设用地指标，项目运营阶段的成本缺口可由各地结合实际受益情况协商分担，进而持续缩小区域间的基础设施差距。

五是提升公共普惠服务的覆盖范围。在城市群范围内逐步统一基本公共服务供给清单与最低保障标准，鼓励中心城市公办优质学校、三甲医院，每年统筹安排一定比例的骨干教师、骨干医师到外围城市对口单位开展驻点帮扶，切实降低人口跨区域流动的制度成本。

作者系辽宁大学经济学院教授；辽宁大学中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员

来源：中国社会科学报

责任编辑：梁华

新媒体编辑：常畅

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