十五五全域土地综合整治：四大标杆模式，县域项目落地实操指南

文曹雷 乡村振兴战略研究院副院长

2026年，十五五建设全面启动，全域土地综合整治迎来全新发展阶段。

这项工作早已不再只是简单的土地平整、复垦工程，而是县域统筹资源布局、盘活存量土地、培育乡村产业、改善生态环境的重要抓手。

不少县域积极谋划整治项目，但常常遇到申报难、资金压力大、项目建成后难以持续运营等问题。究其根源，很多地方仍沿用过去老思路，没能跟上新周期的实施导向。

本文结合多地试点实践经验，梳理全新实施导向、四类可复制标杆案例、项目常见误区、落地步骤与行业新趋势，为市县谋划项目提供实操参考。

一、政策新导向：十五五全域整治三大转变

和上一阶段侧重工程建设、新增耕地指标不同，新周期工作思路发生明显调整，核心有三点变化。

1. 从零散工程，转向乡镇全域一体化空间治理

不再单独挑小块土地做改造。要求以完整乡镇为实施单元，统一梳理农用地、闲置建设用地、废弃工矿用地、生态空间。

统筹田、水、路、林、村综合改造，优化区域生产、生活、生态空间布局，实现土地资源高效配置。

2. 从看重指标数量，转向综合发展质量评价

评价标准不再只看新增耕地规模。

项目验收重点考察这几项内容：

耕地质量提升效果

区域生态修复成效

乡村产业落地情况

群众收益与长期管护机制

单纯只为获取用地指标而实施的项目，后续申报难度会持续加大，很难拿到配套资金支持。

3. 从单一财政投入，转向多渠道资金组合运营

很多县域最大难点是一次性投入资金压力大。当前鼓励土地整治+产业培育+金融支持+长效运营一体化打包模式。

可以整合政策性信贷、专项建设资金、社会资本、土地盘活收益、产业经营收入，搭建资金拼盘，减轻地方财政压力。

二、全国四大标杆落地模式，适配不同类型县域

结合各地试点成果，整理四类成熟模式，覆盖财力薄弱县、丘陵山区、平原农业县、山区县域，可供参考借鉴。

模式一：广东曲江｜资本闭环模式（适合财政薄弱县域）

痛点：项目投资体量较大，地方自筹压力高，整治完成后缺少持续收益。

曲江采用投资人+EPC+运营一体化方案：

全域整治面积2.48万亩

落实政策性授信8.72亿元

引入社会资本1.8亿元

核心思路：把公益性土地整治工程，和现代农业经营性项目打包实施。

不依靠财政一次性大额出资，依托后期农业产业运营收益覆盖前期投入，实现地方减负、产业落地、农户增收。对于财政自给率不高的农业县域，参考价值很高。

模式二：湖北咸安｜林耕空间优化模式（适合南方丘陵县域）

南方丘陵区域普遍存在地块交错、坡地零散，整治造价偏高、耕地质量不佳的难题。咸安试点经验已经在多地推广。

严守耕地、林地总体规模稳定的基础上，优化空间布局：6度以下平缓林地改造为优质耕地，陡坡低效坡耕地转为生态林地。

落地成效：

优化形成优质耕地1.01万亩

每亩整治成本仅1200元，低于区域平均造价

同步实现耕地提质、生态增绿、空间优化

这套思路避免大拆大建，减少无效工程投入，非常适合山地丘陵地区。

模式三：江苏如东｜田宅统筹模式（适合平原农业县域）

平原地区村庄分散、地块破碎，宅基地拆改容易引发群众顾虑。如东摸索出安置前置、民意前置、规划前置工作方法。

先确定村民安置方案、明确收益分配，充分征求群众意见，再启动拆旧复垦、田块归并、配套基础设施建设。

项目落地成果：

新增耕地2655亩

新增耕地率14.2%

全程无矛盾纠纷

盘活建设用地产生的收益，全部用于乡村基础设施提升和特色产业培育，做到整治成果惠及村民。

模式四：浙江德清｜指标统筹共享模式（适合山区县域）

山区普遍存在土地资源分散、土地价值偏低、产业落地难，资源收益难以留在本地的问题。

德清创新两套机制：

1. 县域统一指标池：乡镇腾退结余建设用地指标，可以跨乡镇流转到产业园区，让山区资源实现价值转化。

2. 长效年金分红：土地增值收益中的23%，作为村集体长期分红资金。

实现一次整治、长期收益，资源发展成果由群众共享，是县域共同发展的典型实践。

三、项目五大常见误区，谋划阶段提前规避

结合项目入库评审、阶段性核查经验，下面这五类问题，很容易造成项目推进受阻。

1. 重工程施工，轻空间统筹

只做土地平整、道路水利建设，缺少全域空间规划、没有预留产业用地，难以满足新阶段项目评审要求。

2. 重指标获取，轻产业培育

项目目标只盯着新增耕地、指标交易，没有配套产业规划。工程完工后土地闲置，资源难以发挥长期价值。

3. 重建设实施，轻后期管护

没有确定管护主体、运维资金和管理制度。重建轻管，会直接影响项目验收与后续资金支持。

4. 重财政资金，轻多元筹资

资金来源单一，没有搭建多渠道资金组合方案，项目规模受限，申报竞争力不足。

5. 重推进速度，轻群众沟通

前期村民意见征集、方案公示不到位，容易产生群众矛盾，影响项目立项推进。

四、十五五项目落地四步实操流程

第一步：科学划定整治单元

优先选择整乡镇连片推进，不做碎片化零星点位。坚持成熟区域优先实施，民意、资金、产业方案没落地的片区暂缓启动。

第二步：搭建多元资金拼盘

构建多渠道资金体系：政策性信贷+专项资金+社会资本+土地盘活收益+产业经营收益，提升项目可持续能力。

第三步：空间优化与产业同步谋划

编制整治方案时，同步规划产业空间，预留农产品加工、冷链仓储等配套用地。力争整治完工后，产业项目能够快速落地。

第四步：建立长效运营管理制度

完善工程管护、收益分配、联农带农三项制度，保证项目长期稳定发挥效益，做到建得成、管得好、可持续。

五、十五五期间三大发展新趋势

趋势一：从工程建设，转向全域空间治理

未来比拼重点不再是工程量大小，而是区域空间优化、产业承载、生态提质的综合能力。

趋势二：从一次性指标收益，转向长期资产运营

短期指标交易收益的权重逐步降低。土地盘活、生态价值转化、产业持续经营成为长期收益的核心来源。

趋势三：政府主导，多方协同参与

引入市场资本、运营主体，鼓励群众深度参与，多方共建共享将成为土地整治主流实施模式。

结语

2026年，是十五五全域土地综合整治转型的关键节点。

旧思路看重工程投入、指标增量，已经难以适配新要求；

新思路重点在空间布局、产业造血、资金闭环、长效运营。

县域谋划项目，要跳出单纯土地整理的固有思维。依托空间重构优化国土布局，依靠产业激活乡村资源，借助多元资金缓解财政压力。

让全域土地综合整治，成为县域高质量发展、乡村全面振兴的有力抓手。

作者简介

曹雷，乡村振兴战略研究院副院长，长期深耕县域项目谋划、国土空间综合治理、乡村投融资机制创新、乡村产业体系搭建。专注政策落地实操研究，擅长拆解各地试点案例，为地方政府、平台公司提供项目全链条智库支撑，坚持务实研判，方案落地性强。

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