庄玉武律师：多少人被挡在行政诉讼门外？中国行政诉讼“原告资格”比较法反思

庄玉武律师：多少人被挡在行政诉讼门外？——中国行政诉讼“原告资格”比较法反思

摘要： 行政诉讼原告资格是连接公民司法救济与行政司法审查的重要制度门槛。我国行政诉讼原告资格经历了由“合法权益”到“法律上的利害关系”再到“利害关系”的规范演变，并长期在司法实践中借助“实际影响”等标准加以判断。2017年“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”进一步以主观公权利和保护规范理论对“利害关系”进行规范化解释，标志着我国行政诉讼原告资格教义学出现重要转向。本文以德国主观公权利与保护规范理论为中心，并比较法国“诉之利益”、美国Article III standing及zone of interests、日本“法律上利益”等制度，考察不同法域如何在个人司法救济与防止公共诉讼泛化之间配置原告资格。文章认为，保护规范理论的核心价值不在于单向扩张或者收缩诉权，而在于通过规范目的、体系解释和利益归属判断，将事实上的不利影响转化为法律上的权利保护问题。刘广明案对我国行政法教义学具有重要意义，但其后续适用仍存在将保护规范理论过度文本化、以公共利益否定个别利益保护等风险。因此，中国行政诉讼原告资格制度有必要在主观权利保护框架下进一步强化体系解释、利益类型化与基本权利价值协调，并处理主观诉讼与法定客观诉讼之间的制度关系。

关键词： 原告资格；利害关系；主观公权利；保护规范理论；刘广明案；比较行政法

第一章 我国行政诉讼原告资格的规范演进与本土困局 一、 1989年《行政诉讼法》：从起诉权到起诉条件的规范表达

1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称1989年《行政诉讼法》）并未使用“利害关系”作为原告资格的一般性表述，而是通过第2条关于起诉权的规定以及第41条关于起诉条件的规定，将“认为具体行政行为侵犯其合法权益”作为进入行政诉讼的基本条件。第2条确立了公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益有权向人民法院提起诉讼的总则性权利；而第41条第（一）项则规定，提起诉讼应当符合的条件之一为“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”。

这一时期的立法表达呈现出两个显著特征：第一，立法文本尚未引入“利害关系”概念；第二，司法实践与早期学理普遍将“合法权益受到侵犯”解释为“直接利害关系”。“直接利害关系”并非1989年法律文本的明文词句，而是行政司法实践为了防止行政诉讼泛化、限定司法审查边界而发展出的解释工具。这种早期解释取向将原告资格严格限制在行政行为的直接相对人或法律关系有直接因果联系的当事人范围之内，从而排除大量间接利益受损害的第三人。

二、 2000年司法解释：“法律上的利害关系”的教义学引入

针对1989年《行政诉讼法》实践中将原告资格过度限缩于“直接相对人”的弊端，最高人民法院于2000年出台《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称2000年《行诉解释》）。其第12条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，合法权益受到侵犯发起诉讼的，合格为原告。”

2000年司法解释首次在我国行政诉讼制度中正式引入“法律上的利害关系”这一概念。这一修正具有双重教义学功能：

·扩张救济范围： 打破了“直接利害关系”的封闭藩篱，将部分受行政行为效果波及的第三人（如相邻权人、公平竞争权人）纳入原告資格的救济视野。

·限定法律归属： 强调“利害关系”必须是“法律上的”，即要求这种利益损害不能仅仅是事实上的、经济上的或感情上的不适，而必须能够在法律秩序中找到依凭。

然而，由于当时我国行政法教义学对“法律上”的解释路径尚未完全明晰，司法实践在具体操作中逐渐偏向以“实际影响”或“事实因果关系”替代“规范归属”判断，导致原告资格的边界在“过度限缩”与“模糊扩张”之间穿梭。

三、 2014年《行政诉讼法》修法与立案登记制改革的冲击

2014年修法将原告资格表述调整为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”（现行《行政诉讼法》第25条第1款）。从文字上看，立法删除了“法律上的”这一限定语。

学术界与实务界对此次修改的意图产生了理解分歧：

·扩张论解释： 认为删除“法律上的”意味着立法机关意在全面放开原告资格门槛，凡是受到行政行为实际波及、产生事实利益受损的当事人均应具备起诉资格。

·技术简化论解释： 认为删去“法律上的”主要是为了避免条文措辞过分技术化与繁复，并非意味着立法机关明确决定取消对原告资格的规范限定或允许无边界的公共诉讼。

2015年我国全面实施立案登记制改革，行政案件立案门槛大幅降低。在缺少精准原告资格筛选机制的情况下，司法实践面临两难：一方面，职业投诉、重复诉讼以及与自身权益缺乏实质关联的行政争议进入法院，给司法资源带来巨大压力；另一方面，法院若缺乏体系化的裁判方法，仅凭自由裁量权拒绝立案或驳回起诉，又极易引发司法不公和救济断裂的质疑。

四、 2018年《行政诉讼法司法解释》：类型化规则的确定

在2017年“刘广明案”裁判出台后，最高人民法院于2018年发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称2018年《行诉解释》）。其第12条采取了“类型化列举＋底线兜底”的构造，明确规定有下列情形之一的，属于与行政行为有利害关系：

1. 被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

2. 在行政程序中被追加为第三人的；

3. 要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

4. 撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

5. 为维护自身合法权益向行政机关投诉，行政机关处理或者不处理的；

6. 其他与行政行为有利害关系的情形。

2018年《行诉解释》第12条具有不可替代的制度价值。它表明：我国行政诉讼原告资格并没有在2017年刘广明案后迅速演变为一个纯粹、封闭的“主观公权利体系”。相反，最高人民法院通过司法解释继续保留并丰富了大量类型化的“利害关系”判断标准（如相邻权、公平竞争权、维护自身合法权益的投诉等），并通过第（六）项保留了规范的开放性。这证明我国现行法上的“利害关系”判定，是“实务类型化规则”与“规范解释方法”并行共存的复合结构。

第二章 刘广明案的教义学开掘：保护规范理论的引入及其司法定位 一、 案件事实与最高人民法院的裁判逻辑

在“刘广明诉张家港市人民政府行政复议案”［最高人民法院（2017）最高法行申169号行政裁定书］中，原告刘广明系被征收土地所在地的村民，其对张家港市人民政府作出的涉案行政复议决定不服提起行政诉讼。最高人民法院在裁定中重点对《行政诉讼法》第25条第1款中的“利害关系”进行了深入的教义学阐发。

最高人民法院明确指出：

1.利害关系的规范性质： 行政诉讼中的“利害关系”原则上应理解为“法律上的利害关系”，而非事实上的利害关系或纯粹的经济利益联系。

2.保护规范理论的引入： 判断原告是否具有法律上的利害关系，应当引入德国法上的“保护规范理论”（Schutznormtheorie）。即必须考察原告所主张被侵害的利益，是否属于被诉行政行为所依凭的行政实体法规范所意图保护的利益。

3.主观公权利与反射利益的区分： 如果行政实体法规范仅出于保护公共利益之目的，客观上对特定第三人产生了惠益，该惠益属于“反射性利益”（Reflexinteresse），不构成主观公权利；只有当法律规范在保护公共利益的同时，亦具有保护特定个人利益（私益）的明确指向时，该个人利益才升格为主观公权利，原告方具备行政诉讼的原告资格。

[客观法律规范]

├───仅保护公共利益 ───────────► 反射性利益 (无原告资格)

└───兼具保护私益指向 ─────────► 主观公权利 (具备原告资格)

二、 刘广明案的理论贡献与司法定位

在学术与司法层面，刘广明案的裁判价值应当得到客观评估：

·范式转型而非“一夜建构”： 刘广明案并非一部通过司法裁定凭空“创设”新法律制度的“判例法”，而是最高人民法院在现有法律框架下对“利害关系”作出的“规范解释框架”。它标志着我国行政诉讼原告资格的判定基准，开始由“事实因果关系/实际影响”向“规范归属/主观公权利”进行教义学转向。

·解释工具的升级： 刘广明案引入保护规范理论，为解决“第三人原告资格”这一长期困扰司法实践的难题提供了体系化的裁判方法，避免了仅凭法官直觉判断利益关联度的任意性。

三、 必须澄清的两个法教义学误区

1. 原告资格与实体胜诉权（Klagebefugnis vs. Substanzieller Anspruch）的严格区分

在刘广明案引申出的学术讨论中，部分观点误将主观公权利的“可能受侵害”等同于“实体请求权成立”。这种混淆在法教义学上极为危险。

原告资格（诉讼要件/诉权）解决的是“谁有资格进入法院审理门槛”的问题；而实体胜诉权（本案要件）解决的是“原告的实体诉请是否有理由”的问题。在诉讼门槛阶段，原告只需根据保护规范理论证明：被诉行政行为所依据的法律规范具有保护其私人利益的指向，且其主张的权益存在被该行为侵害的“合理可能性”（Klagbarkeit）。至于原告在实体上是否最终能够胜诉，需要经过本案实体审理方能决定。将原告资格判定提高到实体权利已被确认的程度，会导致诉讼要件与本案要件的混同，不当抬高起诉门槛。

2. “刘广明案”与2018年司法解释的规范张力

刘广明案提出了极为纯粹的保护规范理论模式，但2018年《行诉解释》第12条保留了相邻权、公平竞争权、投诉等类型化规则。这表明，刘广明案并非消灭了既有的类型化规则，而是为既有及未来的类型化规则提供了底层的规范解释工具。不能将刘广明案孤立地理解为全面否定既有裁判标准的唯一断代标志。

第三章 德国主观公权利与保护规范理论的机理复原与误区澄清

德国法被普遍视为保护规范理论与主观公权利教义学的发源地。然而，我国学界在移植过程中，往往存在将德国法“简单化”、“文本化”或“功能单一化”的倾向。必须对德国法的真实演进逻辑与制度细节进行精准复原。

一、 主观公权利的历史形成：从耶利内克到布勒

1. 耶利内克（Georg Jellinek）与公权理论的系统化

19世纪后半叶，德国国家法学与行政法学致力于将公法关系纳入法教义学轨道。格奥尔格·耶利内克（Georg Jellinek）在其名著《主观公权利体系》（System der subjektiven öffentlichen Rechte）中，系统提出了地位理论（Statuslehre，即消极地位、积极地位、主动地位等），将主观公权利界定为“法律赋予个人以支配力，使其能够通过法律诉求来满足自身利益的法律权力”。

必须指出，主观公权利理论的突破并非耶利内克“一己之力”完成的断裂式历史事件，而是19世纪后半叶德国国家法学、公法学与民法权利理论共同演进的产物（包括Oskar Bülow、Paul Laband、Otto Mayer等人的贡献）。耶利内克的重要价值在于为公权赋予了与私权相对应的教义学地位。

2. 奥特马尔·布勒（Ottmar Bühler）的贡献与“保护规范”的早期形态

奥特马尔·布勒（Ottmar Bühler）于1914年出版了具有里程碑意义的专著《德国行政司法裁判中的主观公权利及其保护》（Die subjektiven öffentlichen Rechte und ihr Schutz in der deutschen Verwaltungsrechtsprechung, W. Kohlhammer, 1914）。

布勒对主观公权利理论的关键贡献，在于将主观公权利的判定确立于“客观法规范对特定个人利益的保护指向”之上。学界早期常将布勒的观点概括为“三要素”：

1.存在强制性的行政法规范（强制性法律义务）；

2.该规范旨在保护特定个人的私益（个人保护指向）；

3.法律赋予该个人主张或实施该权利的法律力量（诉讼救济可能）。

教义学更正： 在现代德国公法史研究中，不应将布勒的早期论述理解为现代德国教科书中固定不变、毫无争议的“通用公式”。布勒的核心贡献在于明确了“个人保护指向”（Drittschutz）是区分主观公权利与反射利益的核心依据，这一思路经过后续学者（如Bachof、Henke等）的修正，演化为现代的“保护规范理论”。

二、 德国基本权利的“辐射效应”与保护规范理论的宪法化

我国部分文献在讨论保护规范理论时，容易产生一种误解，即认为保护规范理论只是单纯的“行政法律文本检索工具”，甚至认为“宪法基本权利无法干预保护规范理论的判定”。这完全脱离了现代德国宪法与行政法的互动实际。

1. 基本权利作为客观价值秩序的辐射（Ausstrahlungswirkung）

在现代德国公法秩序中，根据联邦宪法法院的经典判例（如Lüth判决及其后续发展），宪法基本权利不仅具有防御国家侵害的主观功能，还构成了整个法律秩序的客观价值秩序（objektive Wertordnung）。这种客观价值秩序对普通行政法规范的解释产生决定性的“辐射效应”（Ausstrahlungswirkung）。

2. 基本权利对保护规范理论的充实与调控

当普通行政法律规范的文义不明确或未明确表述是否保护特定第三人利益时，行政法院不得简单以“法律未明文规定”为由否定原告资格。相反，裁判者必须在基本权利框架下（如《德国基本法》第2条第2款生命健康权、第14条财产权等），对普通行政法规范进行合宪性解释（verfassungskonforme Auslegung）：

·充实保护指向： 如果被诉行政行为对第三人的基本权利构成了重大威胁或实质侵害，基本权利的价值辐射将“注入”该行政法规范，使其被阐释为具有私益保护指向。

·导控裁量边界： 在极端情况下，基本权利本身甚至可以作为补充性主观公权利的直接来源。因此，现代保护规范理论并非封闭的纯文本主义，而是在基本权利优位秩序下高度开放的解释技术。

三、 德国法上的“照顾诫命”（Gebot der Rücksichtnahme）之真实逻辑

在我国涉及相邻权诉讼的讨论中，“照顾诫命”常被误读为：“只要行政决定对特定邻人产生了明确、严重的特别负担，无需法律依据，该邻人利益即自动转化为主观公权利。”这一理解存在实质性逻辑错误。

1. 照顾诫命的规范属性

德国联邦行政法院（BVerwG）在经典判例（如 BVerwGE 52, 122；BVerwG, 05.12.2013, 4 C 5.12）中反复强调：照顾诫命（Gebot der Rücksichtnahme）并非一个脱离具体法条凭空存在的普遍行政法原则，而是一种依附于具体行政法律规范（如《建设法典》BauGB § 15 Abs. 1 等）的解释标准。

2. 正确的衍生路径

照顾诫命发挥第三人保护作用的正确教义学路径应当是：

换言之，“严重事实影响”只是激活照顾诫命具体化运用的事实条件，而决定主观公权利成立的根本原因，依然是照顾诫命背后的具体法律规范具备第三人保护指向。不能颠倒因果关系，将事实损害直接升格为法律权利。

四、 德国行政诉讼的范式定位：以主观诉讼为原则，兼具法定客观诉讼例外

我国部分学者常将德国法定性为“严格封闭的主观诉讼范式”。这种概括不够精准。

《德国行政法院法》（VwGO）第42条第2款确实规定：除法律另有规定外，仅在原告主张其权利可能受到行政行为侵害时，起诉方为适格（即“权利侵害要件”/Klagebefugnis）。这构成了德国行政诉讼以主观权利救济为一般结构的特征。

但是，现代德国法绝非完全排除客观诉讼。最为典型的即为环境团体诉讼。根据德国《环境救济法》（Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz - UmwRG），经认可的环境保护组织在无需证明自身主观权利受到侵害的情况下，即可以为了维护客观环境法秩序对特定环境许可提起司法救济。这种法定团体诉讼是德国法对“严格主观诉讼”的重要制度突破。因此，将德国法概括为“以主观权利保护为一般结构、同时存在法定客观诉讼与团体诉讼例外的模式”，方才符合德国法的全貌。

第四章 原告资格判定的多元路径：超越“主观/客观”二元模式的比较法考察

为了避免将复杂的外国制度过度简化为“德日＝严格主观”与“法美＝宽松客观”的二元对立，本章建立“五种机制”的比较法框架，重新厘清各法域原告资格的技术内核。

一、 五种原告资格判定机制的比较

法域

原告资格核心技术装置

核心判定逻辑与教义学焦点

制度功能与例外机制

德国

主观公权利＋保护规范理论 (Subjektives öffentliches Recht / Schutznormtheorie)

考察被诉行为依据的实体规范是否具有保护原告私益的指向（Drittschutz），是否存在 Klagebefugnis。

以主观诉讼为主；在环境法领域存在法定团体诉讼例外（UmwRG）。

法国

诉之利益 (Intérêt à agir)

要求原告具有“足够直接且确定”的利益（intérêt sufficiently direct et certain），区分越权之诉与完全管辖之诉。

以客观合法性审查为重要功能，但仍设有一定程度的个人实际利益门槛，城市规划领域有法定严格限制。

美国

宪法 standing＋法律保护领域测试 (Article III Standing / Zone of Interests)

宪法三要件（Injury in fact, Causation, Redressability）＋APA §702司法解释判例形成的 Zone of interests 测试。

高度主观化的宪法门槛；排除纯粹公民诉讼，要求原告必须遭受具体而微的个别化事实损害。

日本

法律上利益＋综合考量要素 (行政事件訴訟法第9条第2项)

以“法律上利益”为核心，通过立法明定综合考量法令目的、相关法令体系、处分性质及损害程度。

将保护规范理论由单纯的文义检索推进为“规范目的＋利益损害”的综合体系判断。

中国

利害关系＋主观公权利＋类型化规则 (行诉法第25条/2018解释第12条)

从早期“实际影响”向“保护规范/主观公权利”转型，同时保留相邻权、公平竞争权等法定类型化规则。

呈现“主观化规范解释”与“实务类型化规则”并存的本土复合结构。

二、 法国越权之訴：并非“无门槛的宽松客观诉讼”

法国越权之诉（recours pour excès de pouvoir, REP）传统上以维护客观行政法制合法性为重要使命，但这并不意味着法国行政诉讼不存在原告资格门槛。

法国国务委员会（Conseil d'État）在裁判中长期坚持，原告必须具备“诉之利益”（intérêt à agir），且该利益必须满足“足够直接且确定”（intérêt suffisamment direct et certain）的要求。例如在法国城市规划法（Code de l'urbanisme）领域，法国国务委员会（如2024–2026年最新判例）明确要求第三人对建筑许可提起越权之诉时，必须提交具体事实材料证明该建筑项目直接恶化了其房屋的占用、使用或收益条件。如果仅有抽象的、远距离的关切，并不构成适格的诉之利益。因此，法国模式的核心在于通过“诉之利益”而非“主观公权利”来构造门槛，并非“只要有微小利益即可随意起诉”。

三、 美国法：Article III Standing 与 Zone of Interests 的真实图景

把美国法归入“宽松客观诉讼”是比较法上的重大误解。美国行政诉讼的原告资格受制于极度严格且主观化的宪法门槛。

1. 宪法第3条原告资格（Article III Standing）

根据美国联邦最高法院的经典判例［如 Lujan v. Defenders of Wildlife, 504 U.S. 555 (1992)；Sierra Club v. Morton, 405 U.S. 727 (1972)］，宪法第3条规定的“案件或争议”（Cases or Controversies）要求原告必须满足三个宪法最低要件：

1.事实损害（Injury in fact）： 原告必须遭受了“具体且微观的”（concrete and particularized）以及“实际发生或即将来临的”（actual or imminent）损害，而非假设或抽象的损害。

2.因果关系（Causation）： 损害必须可合理追溯至被诉的被告行为。

3.可救济性（Redressability）： 胜诉判决很可能（而非仅仅是推测）对该损害提供救济。

美国最高法院在 Sierra Club 案中明确否定了“仅凭对环境保护的纯粹理念关切即可代表公众起诉”的立场，坚持原告本人必须遭受实际损害。

2. “利益领域测试”（Zone of Interests Test）的规范来源

在法律层面，《联邦行政程序法》（APA）第702条规定，因行政机关行为而遭受“法律侵害”（legal wrong），或在“相关法律含义内被不利影响或侵害”（adversely affected or aggrieved ... within the meaning of a relevant statute）的人有权获得司法复查。

技术细节更正： APA第702条文本本身并未直接写明“Zone of Interests Test”。这一测试是美国联邦最高法院在 Association of Data Processing Service Organizations, Inc. v. Camp, 397 U.S. 150 (1970) 案中通过判例创造出的解释标准。即原告所主张的利益，必须至少“可合理被认为”（arguably）处于相关实体法律所保护或规制的利益领域之内。因此，美国模式是“严格宪法事实损害＋判例发展出的法律利益领域”的结合体，与客观诉讼有着本质区别。

四、 日本法：从机械移植到《行政事件诉讼法》第9条第2项的综合判断

日本早期行政司法实践亦曾深受德国保护规范理论影响。但在日本《行政事件诉讼法》2004年修正后，日本立法者将“法律上利益”的判定结构进行了高度精致化的立法改造。

日本《行政事件诉讼法》第9条第1项规定撤销之诉的原告须具备“法律上利益”；其第2项则明确规定，法院在判定是否存在“法律上利益”时：

“不得仅依据该法令的明文规定，而应当综合考量该法令的立法语境与目的、该法令所构成的体系、该处分所应考量的利益之性质与内容、以及该处分若被违规作出时所侵害利益的性质与损害的程度等要素。”

日本法的精髓在于：它没有抛弃规范解释，而是通过立法否定了“仅凭法条字面明文无私益表述即否定诉权”的机械文本主义，将保护规范理论从单纯的文义检索，推进为结合“法令体系＋利益性质＋损害程度”的综合裁量体系。

修正分析：日本“大阪机场案”（Osaka Airport Case）

我国部分文献常将日本最高裁判所关于“大阪机场案”（大阪空港訴訟）的判决简单概括为“原告资格的彻底否定”。这一处理过于单薄。大阪机场案（日本最高裁昭和56年12月16日大法庭判決）涉及的核心困境是多维度的：它交织着夜间飞行禁止请求的民事诉讼与行政诉讼界限、公害救济的权力分立限度、国家航空行政的公共性以及法院审判权的边界。将其单方面解读为“法院冷酷否定噪音受害居民原告资格”，忽略了该案在司法权与行政权界限划定上的深层宪政考量。

第五章 保护规范理论本土化适用的理论反思与教义修正

将保护规范理论移植入我国行政司法实践（以刘广明案为标志），成功纠正了“实际影响”泛化的弊端，但在具体适用中也暴露出诸多教义学错位。本章对此展开深入反思与修正。

一、 警惕保护规范理论退化为“诉权关门工具”

学术界对保护规范理论在我国司法实践中运用的最大担忧，在于该理论可能被部分法院异化为单纯拒绝审查、快速驳回起诉的“关门工具”。

这种异化的根本原因在于机械的文本主义解释：法官在检索行政实体法条文时，只要未看到“保护某某个人”、“保障某某私益”等字眼，便迅速得出“该法律仅保护公共利益”的结论，从而将原告利益归入“反射性利益”予以排斥。

教义学澄清： 保护规范理论的原始宗旨并非单向地收紧诉权，而是一个具有双重效应（Doppelte Wirkung）的裁判工具：

·排斥效应： 否定纯粹与法律规范无关的事实性、感情性利益，设定司法界限；

·发现效应： 通过体系解释、立法目的探寻与基本权利价值充实，将过去在混乱实践中被误认为“反射利益”的隐性私人利益，提升为法律予以保障的主观公权利。

如果仅发挥其排斥功能而放弃其发现功能，保护规范理论就丧失了其教义学正当性。

┌──►发现效应：通过体系解释将隐性私益提升为主观公权利

保护规范理论的双重效应 ┤

└──►排斥效应：排除纯粹事实性/感情性利益，设定司法边界

二、 区分“投诉”与“举报”的教义学场景

在受益第三人诉讼（如消费者、被侵害人请求行政机关查处违法行为）中，我国司法实践长期陷入“利害关系”认定的混淆。2018年《行诉解释》第12条第（五）项明确将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”纳入原告资格范围。

在教义学上，必须严格区分“投诉”与“举报”：

·投诉（Beschwerde）： 行为人系为了保护自身的特定合法权益（如消费者请求市场监管部门查处假冒伪劣商品以获得退赔，或被侵权人请求查处侵权行为），要求行政机关履职。此时，投诉人与行政机关之间形成了具体的公法给付或查处请求关系，具备保护规范理论下的主观公权利。

·举报（Anzeige）： 行为人纯粹出于维护公益、促使行政机关遵守法制或获取举报奖励而向行政机关反映违法线索，其自身并不存在独立于公共利益之外的特有权益受损。此时，举报人通常仅具有反射性利益，不具备原告资格（法律另有奖励请求权等特别规定者除外）。

将“投诉”与“举报”在教义学上精细分化，是保护规范理论在中国本土司法中最具实务价值的降维落地场景。

三、 修正所谓“前端主观诉讼与后端客观审查”的矛盾论

我国有学者提出质疑：刘广明案要求原告在前端起诉资格上具备“主观公权利”（主观诉讼），但法院在进入后端本案审理时，审查的却是行政行为是否合法（客观合法性审查），这存在“逻辑上的无法自洽”。

这一质疑混淆了“诉讼目的”与“审查对象”：

·主观诉讼的本质： 是指诉讼的启动、原告资格的具备以及诉讼救济的终极落脚点，必须围绕原告自身的主观法律地位展开。

·客观合法性审查的定位： 即使在最典型的主观诉讼模式下，法院为了判定被告行政行为是否侵犯了原告的主观公权利，也必须将该行政行为置于客观法秩序中，审查其是否违法。

因此，“以主观权利受损为起诉门槛，以客观法规范为审查标准”是主观诉讼的标准化结构，二者非但没有逻辑矛盾，反而正是主观诉讼得以运转的技术常态。

四、 本土化衔接：我国“相邻权”诉讼的裁判逻辑重塑

在前文阐明“照顾诫命”真实逻辑的基础上，我国法院在处理相邻权行政诉讼（如规划许可、环保许可引发的邻人起诉）时，应建立理性的裁判逻辑顺序：

第一步：依凭我国现行法直接依据

（2018年《行诉解释》第12条第(一)项关于相邻权的明确规定）

第二步：运用保护规范理论进行体系解释

（检索《城乡规划法》《建筑法》《环境影响评价法》等条文中的相邻保护指向）

第三步：参照德国“照顾诫命”的实质考量方法

（考察规划许可是否给该特定邻人造成了不可承受的严重日照、安全或污染负担）

第四步：结合宪法财产权与健康权进行合宪性解释

（最终确认原告主观公权利是否受损）

决不能倒置这一顺序，用德国法上的“照顾诫命”直接超越或替代我国现行司法解释与行政实体法的明文规定。

第六章 我国行政诉讼原告资格判定标准的重构路径

基于前述对我国历史演进、刘广明案教义学开掘、四国比较以及本土误区适用的系统分析，我国行政诉讼原告资格制度不应走向封闭的纯粹主观化，亦不应倒退回模糊的“实际影响”论，而应在“主观权利保护为核心、法定客观诉讼为补充”的框架下，完成制度重构。

一、 确立“主观诉讼为主、法定客观诉讼为辅”的双轨制

针对我国行政诉讼原告资格的未来改革，应明确区分主观诉讼与客观诉讼的界限，避免将二者混淆于“利害关系”单一概念之中：

1. 主观诉讼轨（通例）

将《行政诉讼法》第25条第1款中的“利害关系”明确解释为“主观公权利受侵害的可能性”。凡是公民、法人为了救济自身主观权益（包括人身权、财产权、相邻权、公平竞争权及法定投诉权等）而提起的诉讼，均属于主观诉讼，统一适用升级后的保护规范理论进行原告资格审查。

2. 法定客观诉讼轨（例外）

对于不具备主观公权利，但涉及重大公共利益、环境保护、国有资产保护等领域的行政违法行为，不得通过随意拉伸“主观公权利”或“利害关系”概念来容纳起诉。而必须严格遵循“法定原则”，通过立法明确授权特定主体（如检察机关提起的行政公益诉讼，或法律明确授权的法定环保组织团体诉讼）提起客观诉讼。

明确这一双轨分工，既能确保主观公权利理论的教义学纯洁性，又能在法定渠道内满足公共利益维护的现实诉求。

二、 构建“保护规范理论＋利益类型化＋基本权利协调”的三维判定机制

为了防止保护规范理论在司法实务中陷入机械文义主义，法院在判定原告资格时，应当遵循三维互补的判定机制：

1. 规范目的与体系解释维（底座）

法官在检索被诉行政行为所依据的实体法规范时，不得仅停留在条文字面有无“私益”字样，而必须运用体系解释（将该条文置于整部法律乃至法律体系中）、历史解释及立法目的解释。只要规范意在保护的利益群落中包含了可特定化的私人利益，即应认定具有保护指向。

2. 利益类型化与损害程度维（充实）

吸收日本《行政事件诉讼法》第9条第2项的合理内核，结合我国2018年《行诉解释》第12条的实务经验。在规范文义模糊时，法院应综合考量原告被侵害利益的性质（如生命健康权、基本生存权优先于纯粹商业竞争利益）、损害的不可逆程度以及行政行为对该利益作用的直接性，防止一概否定第三人资格。

3. 基本权利价值协调维（导控）

克服我国普通行政审判中“宪法基本权利缺乏衔接”的短板。在法律规范存在解释空间时，法院应当自觉以《宪法》中关于财产权、人身权、生存权等基本权利条款作为解释参照系。当行政行为对公民宪法基本权利构成重大影响时，应推定相关行政法规范具有保护该基本权利的指向，从而赋予其原告资格。

┌──1. 规范目的与体系解释维（体系/历史/目的解释）

三维判定机制 ──────┼── 2. 利益类型化与损害程度维（结合2018解释第12条及日本法经验）

└──3. 基本权利价值协调维（宪法财产权/人身权合宪性解释导控）

结论

我国行政诉讼原告资格的判定，历经了从1989年“合法权益/直接利害关系”的封闭探寻求索，到2000年与2014年“利害关系”在“实际影响”泛化中的摇摆，再到2017年刘广明案引入“主观公权利与保护规范理论”的教义学转向。这一过程体现了我国行政法学与司法实践走向规范化、精细化的必然趋势。

比较法与教义学的双重考察表明：保护规范理论的真正价值，不在于单向地扩张或者收缩诉权，而在于将“谁能起诉”这一传统上的事实因果判断，转化为规范归属与权利识别判断。它的本土化危险，不在于理论本身，而在于当法院仅作消极的法律文本检索、忽视体系解释与基本权利价值导控时，保护规范理论极易退化为“诉权过滤与关门工具”。

未来的中国行政诉讼原告资格制度，应当以刘广明案确立的规范解释框架为起点，结合2018年司法解释积累的类型化经验，在“主观诉讼为主、法定客观诉讼为辅”的双轨构造下，全面深化体系解释、利益类型化与基本权利价值协调。唯有如此，方能在保障公民司法救济权利与维持行政审判秩序有效性之间，建立起高度理性、严密且富有包容性的法治秩序。

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作者：庄玉武律师