智库论见丨以生态环境生产率跃升夯实“十五五”高质量发展绿色根基

图片来源/新华社

■顾光同 叶玉菁

高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。“十五五”规划纲要围绕经济社会发展全面绿色转型和美丽中国建设作出系统部署，明确以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，为统筹生态环境保护与经济发展提供了根本遵循。生态环境生产率作为衡量经济发展与资源环境协调水平的核心指标，既是践行习近平生态文明思想、协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展的重要抓手，也是统筹协调保护与发展的关系、培育壮大新质生产力的关键引擎。

准确把握生态环境生产率的内涵与时代价值

生态环境生产率是将资源消耗、环境污染等非期望产出纳入效率核算的综合性指标，本质上是绿色全要素生产率的核心构成。它把废水、废气、固体废物排放以及碳排放等环境成本全面纳入效率评价体系，能够真实地衡量区域经济发展的绿色含量与可持续发展能力。从新时代生态文明建设的实践要求看，提升生态环境生产率具有多重时代价值。

生态环境生产率是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要标尺。生态环境生产率的核算逻辑，从根本上打破了“环境保护与经济增长零和博弈”的传统认知，通过“创新补偿效应”实现生态保护与经济增长的相互促进，将生态环境要素从经济发展的“约束项”转化为价值增值的“增量项”，使生态保护的经济效益可量化、可检验、可追溯。

生态环境生产率是培育壮大新质生产力的重要实现路径。生态环境生产率的提升过程，本身就是生产方式的绿色变革与生产力的系统性跃升。合理的环境规制能够倒逼企业开展技术创新和产业重构，推动绿色低碳关键技术突破与产业化应用，引导生产要素向绿色低碳领域集聚，从供给侧为新质生产力培育注入持续绿色动能。

生态环境生产率是落实“十五五”规划纲要目标任务的必然要求。“十五五”规划纲要确定了单位GDP二氧化碳排放降低17%、单位GDP能耗下降10%左右、主要污染物排放总量持续减少等约束性指标。这些目标的达成，最终要落到环境资源利用效率的全面提升上，而生态环境生产率的持续改进正是衡量这种效率提升的核心尺度。

生态环境生产率提升的现实基础与深层次挑战

当前，我国生态环境生产率的提升已经具备了较为坚实的制度、实践与政策基础。制度层面，以中央生态环境保护督察为牵引的现代环境治理体系日臻完善，排污许可制全面施行，全国碳排放权交易市场稳步扩容，绿色发展的法治底线更加牢固。实践层面，重点行业超低排放改造持续深化，“三废”治理技术加速迭代，全国环境资源综合生产率稳步上升，技术进步已成为驱动生态环境生产率增长的主导力量。政策层面，绿色财税、绿色金融、生态补偿等环境经济政策体系不断健全，污染防治第三方企业所得税优惠、绿色信贷定向支持等激励措施落地见效，市场化机制对环境资源配置的引导功能持续增强。

同时，也要清醒地看到，生态环境生产率的全面跃升依然面临不少深层次、结构性挑战。区域发展不均衡的问题仍然较为突出，东部与中西部生态环境生产率之间的差距明显，部分中西部地区产业结构偏重、能源结构偏煤的特征没有得到根本扭转，环境效率改善面临较大的转型压力，区域间协同提升的体制机制有待健全。产业结构性矛盾尚未得到根本化解，传统高耗能、高排放产业在部分地区仍占据主导地位，技术效率对生态环境生产率增长的拖累效应仍未得到完全消除，不少企业仍处于末端治理的被动状态，源头减污、过程控碳的内生动力不足。政策协同与市场化机制仍存短板，环境规制工具组合有待优化，命令控制型与市场激励型政策协同效应未能得到充分释放；环境权益交易市场发育不充分，碳排放权、排污权等市场化工具的定价与流通机制尚不完善；绿色金融政策与产业、环保政策的衔接仍有堵点，市场化激励约束作用尚未充分发挥。基础制度的支撑作用还需要加强，自然资源资产产权制度仍在试点探索，排污权、碳配额的法律属性有待进一步明晰；企业环境信用评价覆盖面有限，评价结果的应用场景与激励约束力度不足；生态补偿机制与地区发展权的匹配度仍需提升，多元化、市场化补偿模式有待深化探索。

推动生态环境生产率跃升的五条路径

“十五五”时期是美丽中国建设取得新的重大进展的关键五年，必须锚定生态环境生产率全面跃升这一目标，从制度、技术、产业、市场、区域五个维度协同发力，走出一条生态优先、绿色低碳的高质量发展之路。

一是以精准规制构建差异化环境治理体系。精准把握环境规制与生态环境生产率之间的“U型”关系，统筹用好命令控制与市场激励两类工具，坚决杜绝“一刀切”式监管，以科学适度的环境规制激发市场经营主体创新活力。严格落实“十五五”规划纲要碳排放总量和强度双控制度，深化以排污许可制为核心的固定污染源监管，强化生态环境分区管控对生产力布局的源头引导。完善差异化监管机制，对战略性新兴产业和环保诚信企业实行“无事不扰”的正面清单管理，对高污染、高排放行业严格执行超低排放标准并严厉打击主观恶意环境违法行为，以刚柔并济的规制体系推动企业从“被动合规”转向“主动提效”。

二是以科技赋能激活绿色转型内生动力。紧扣“十五五”高水平科技自立自强的相关部署，聚焦减污降碳协同增效、资源循环利用、生态系统碳汇等重点领域，组织开展关键核心技术攻关。健全生态环境科技成果转化机制，建强用好国家生态环境科技成果转化综合服务平台，推动先进适用绿色技术向中小企业扩散。深化“人工智能+”在生态环境治理中的场景应用，加快构建天空地海一体化监测网络，推动环境监管、执法、治理全流程数字化转型，以智慧化手段赋能环境治理效率提升，为生态环境生产率持续跃升提供坚实科技支撑。

三是以产业重构推进产业结构绿色升级。落实建设现代化产业体系的相关要求，加速传统产业绿色低碳转型，深入推进钢铁、水泥等重点行业全流程节能降碳改造，推动重点行业大宗货物清洁运输替代，从生产全链条降低资源消耗和污染排放水平。培育壮大绿色低碳新兴产业，大力发展节能环保、资源循环利用、生态修复等绿色产业，深化园区循环化改造和“无废城市”建设，加快构建废弃物循环利用体系，推动产业发展由“要素驱动”向“效率驱动”根本转变，以产业绿色化带动生态环境生产率整体提升。

四是以市场驱动健全环境要素配置机制。以全国统一大市场建设为契机，持续完善碳排放权、排污权、用能权、水权等环境权益交易市场，推动形成统一规范的环境资源定价体系。大力发展绿色金融，落实绿色信贷、绿色债券等支持政策，积极推广生态环境导向的开发模式，引导社会资本精准流向绿色低碳领域。优化绿色财税政策，全面落实环境保护、节能节水领域税收优惠，稳步推进环境保护税征收范围扩围，深化资源税改革，健全流域上下游横向生态保护补偿机制，充分发挥市场在环境资源配置中的决定性作用，形成绿色高效益获得高回报、高污染付出高成本的激励格局。

五是以区域协同破解发展不平衡难题。落实区域协调发展战略，健全区域间环境治理协同机制，充分发挥东部地区技术溢出效应，强化对中西部地区绿色转型的技术帮扶与产业协作。探索建立产业转出地与承接地之间碳排放权、排污权指标利益分享机制，引导产业有序梯度转移，坚决防止污染跨区域转移。推动生态保护成效与区域发展利益深度绑定，完善主体功能区差异化政策，对重点生态功能区弱化GDP考核权重，强化生态产品供给与环境效率提升考核，促进区域间优势互补、生态环境生产率协同提升。

（顾光同系浙江农林大学生态文明研究院生态经济研究所所长、教授；叶玉菁系浙江农林大学生态文明研究院副研究员）

总 监 制丨杨玉洋车海刚

监 制丨陈 波 刘卫民

审 核丨周子勋编 辑丨蒋 帅