安霁一：香港出台首份五年规划，翻过了几座山？

【文/观察者网专栏作者 安霁一】

今天（9月16日），香港将迎来又一个值得记住的历史性时刻。

这一天，《香港特别行政区经济和社会发展第一个五年规划（2026—2030）》将正式公布；同日，2026年施政报告也将发表。

把两份文件安排在同一天，不是简单的时间巧合，而是有意为之：五年规划是一份前瞻性、策略性和方向性的指导文件，回答的是“未来五年往哪里走”；施政报告则是负责落实的年度施政安排，回答的是“今年具体怎么走”。行政长官李家超对此用了一个形象的比喻：五年规划是“将龙的眼睛点出来”，施政报告则是“将龙画出来”。

这份五年规划，最为媒体所乐道的意义在于“首份”；但如果仅仅把它理解为政府多了一份规划文件，恐怕又低估了这件事的分量。

在笔者看来，它意味着香港在经历几番跌宕起伏之后，终于开始主动挣脱历史的施政惯性，在治理思维上完成了一次重要转身。

香港为什么需要一份五年规划？

要理解一份规划的含金量，首先要回答一个看似简单的问题：香港为什么直到今天，才开始需要一份五年规划？

回溯回归以来香港特区政府的治理节奏，施政很大程度上围绕每年的《施政报告》展开。这种模式有它的优势：灵活，可以根据经济环境和社会变化及时调整政策；但它也有一个天然局限，即容易把政府的注意力锁定在“今年要做什么”，而一些需要多年甚至十多年才能解决的问题，则很难在年度政策周期里得到持续、稳定的推进。

住房、土地、人口老龄化、产业转型、创新科技等问题，都属于这样的长周期问题。这些问题不是某一年突然出现的，也不可能靠某一年的财政预算或一份施政报告就能彻底解决。

香港不是没有提出过中长期战略。问题在于，过去不少雄心勃勃的政策，一旦遭遇经济周期、社会环境或者政治环境的剧烈变化，就容易调整或者最后不了了之。

最典型的例子，或是前不久离世的首任行政长官董建华提出的“八万五”建屋计划。1997年，董建华先生在首份施政报告中提出，每年兴建不少于8.5万个住宅单位，并以十年内让七成家庭拥有自置居所为目标，同时大幅缩短公屋轮候时间。

这个目标今天回头看仍然颇为大胆。而计划推出后不久，就撞上1997年亚洲金融风暴，楼市随后急剧下跌，到2003年，十余万宗物业沦为负资产。政府住房政策随之承受巨大压力，“八万五”最终逐步淡出。

当然，把“八万五”的惨淡收场简单归结为经济危机并不完整。它同时涉及房地产市场周期、社会对房价下跌的反应以及政府政策调整等多重因素。但这个案例至少说明了一个问题：

如果一个城市缺乏稳定的中长期规划机制，很多需要多年持续投入才能见效的政策，就容易在短期经济周期和年度施政压力之间反复摇摆。

而这一问题的背后，还牵涉香港长期以来的经济治理哲学。

香港奉行“积极不干预”理念已有相当长时间。简单说，就是政府尽量避免过度干预市场，让市场机制发挥主要作用。

必须承认，这套理念曾经非常成功。香港能够从一个转口贸易港发展成为全球重要的金融、贸易和航运中心，创造经济奇迹、跻身“亚洲四小龙”，与开放的市场环境、自由贸易、低税制以及政府对市场机制的尊重密不可分。

但经济环境从来不会一成不变。当全球产业链重构、科技革命加速、区域竞争日趋激烈，当土地、住房、人口和产业结构等问题越来越具有公共政策属性时，留给市场自行解决问题的空间自然会缩小。

香港其实很早就开始面对这一思想上的变化。

2006年9月，时任行政长官曾荫权公开表示，香港已经不再奉行传统意义上的“积极不干预”政策，政府的角色应该更多是“促进市场发挥作用”。这一表态当时引发了相当大的争论。

一个月后，米尔顿·弗里德曼，这位长期以来把香港视为自由市场经济典范的诺贝尔经济学奖得主，在《华尔街日报》发表了一篇广为人知的评论：《香港错了》（Hong Kong Wrong）。

弗里德曼老爷子在这篇文章刊载后约一个月，去世了……

这篇文章后来之所以值得反复回看，并不只是因为作者是弗里德曼。它其实记录了一个非常重要的历史节点，即香港第一次如此公开地面对一个问题：

过去那套让香港成功的治理哲学，还能不能原封不动地应对新的时代？

有意思的是，弗里德曼的判断在之后很长一段时间内并没有成为香港政策的现实——他的“悼文”写得太早了。

2006年的香港，政府的政策逻辑和思维底色远未从根本上松动。即便曾荫权提出“大市场、小政府”的说法，香港长期以来对市场机制的信任仍然深深嵌入政府运作之中。

真正推动这一变化的，是近年来香港发展环境发生的一系列深刻变盘。尤其是香港越来越需要同时面对两套坐标系：一套是全球经济体系，需要继续保持国际金融、航运、贸易等传统优势；另一套是国家发展大局，需要更主动对接国家战略，融入粤港澳大湾区建设，并寻找香港自身新的增长空间。

从这个意义上看，今天香港开始出台一份跨越五年的经济和社会发展规划，并在前期咨询文件中强调“坚持市场主导、政府引导”，其意义已不只是行政技术上的升级。它某种程度上也在回应弗里德曼当年提出的问题：香港不会告别市场，而是在重新定义政府与市场的关系。与此同时，它也回答了，香港未来五年究竟应该如何同时处理“香港自身发展”与“国家发展大局”之间的关系。

今年四月重返香港时，看到“主动对接‘十五五’规划”的标语出现在多个角落 作者供图

从“想五年”到“做五年”，真正困难才刚刚开始

跳出年度思维是一回事，真正编制并执行一份横跨五年的规划，则完全是另一回事。

首先摆在香港面前的，就是时间问题。

今年2月4日，李家超首次公开宣布香港将制定五年规划；6月15日，公众咨询正式启动；8月14日咨询结束；9月16日正式公布。从正式宣布到公布，整个过程只有约七个月。

当然，这并不意味着香港从今年2月才开始思考这些问题。相关政策本身早已有相当积累，立法会也在前期参与了研究和意见收集。但对于蹒跚学步的香港而言，第一次建立完整的五年规划机制，时间依然相当紧凑。

更大的难题，可能是跨部门协同。

一份真正意义上的五年规划，不可能只是某一个政策局的规划。它至少要同时处理经济、产业、土地、房屋、交通、科技、教育、医疗、养老、文化、旅游、绿色转型以及区域合作等多个领域。这些事情过去往往分别由不同部门负责。而一个部门擅长把自己的事情做好，并不意味着整个政府能够把彼此之间存在关联的事情同时做好。

香港过去一些大型跨部门项目推进缓慢，往往也与这种部门分工和协调机制有关：土地是一个部门的事情，交通是另一个部门的事情，环境、海事、公共空间、基建又分别有不同的主管机构。一旦问题跨越部门边界，协调成本就会迅速上升。

拿海滨长廊项目来说，过去就经常面临“九龙治水”的问题：长廊、公园以及其中的绿化和游乐设施，很多由康文署管理；靠近海面的水域、航行安全以及船舶系泊等事务，则涉及海事处；一些路段又可能涉及现有的雨水、污水等渠务设施，需要协调渠务署；道路、公共交通和泊车安排，则可能牵涉运输署、路政署等部门；至于土地权属、土地拨用和交接，也可能涉及地政总署。 作者供图

因此，五年规划真正考验的，不只是行政长官能不能提出一个漂亮的愿景，更是整个特区政府有没有能力把不同部门、不同政策和不同资源真正装进同一个框架。也因此，可以说，这是一场对香港政府统筹能力的考试。

而统筹能力的背后，又是另一种变化：

在传统科层制下，公务员体系往往更强调把各自职责范围内的事情做好，对于跨部门、需要承担额外协调责任的事项，则容易出现“多做多错、少做少错”的避责倾向；未来，则需要越来越多的人思考“整个香港怎样才能发展得更好”，实践起来，需一点点消解那些早已根深蒂固的思想钢印。

一份规划能不能落地，最终还要回答：市民得到什么？

规划最容易犯的错误，是宏大叙事。经济增长多少、产业发展多少、建设多少项目、吸引多少人才……这些指标当然重要，但如果规划最终无法转化为普通人的生活体验，那么再漂亮的数字，也很难形成真正的社会认同。

一个底层家庭真正关心的，可能是住房什么时候能够改善；一个年轻人真正关心的，是除了传统金融和专业服务之外，还有没有更多向上流动的机会；一名大学毕业生关心的，是香港的新产业究竟能不能创造足够多的新岗位；一个长者关心的，则可能是医疗、养老和社区服务是否更加便利……

所以，一份五年规划真正的难度，是如何让宏观目标最终落到一个个普通人的生活里。

这也是这次公众咨询值得注意的地方。

6月15日至8月14日，香港特区政府就五年规划开展为期两个月的公众咨询，期间举行超过100场咨询会，其中约30场由行政长官主持。政府同时走访粤港澳大湾区其他城市，听取区域合作意见。截至咨询结束，政府收到超过1.7万份意见或建议。

这组数字本身当然不能证明规划已经获得了多大程度的社会共识，但至少说明了一点：香港正在尝试让一份长期规划不只是政府“自己写、自己做”，而是扩大社会参与。

立法会的参与同样值得注意。今年5月，立法会就五年规划开展专题研究及意见收集，并围绕经济金融、产业发展和创新科技、土地房屋及北部都会区、区域合作、民生以及文体旅和绿色生活等领域进行研究。仅在一个月左右的时间里，立法会六个专题组便举行99场咨询会，接触超过4000人次，并收集570份建议书。

有位立法会议员跟笔者聊起这次参与过程时谈道：“大家以前只听说过、没参与过，都在摸索”、“香港在摸着内地过河”。

不管怎样，如果这种政府、立法会和社会共同参与的政策形成机制能够持续下去，其意义可能超过这份规划本身。因为一份规划可以完成，但如果一套跨部门、跨年度的综合规划能力真正建立起来，它就可能持续影响未来的香港治理。

香港立法会会场 新华社

香港真正的大考，在此后的1800多个日夜

根据此前公布的咨询文件，香港首份五年规划主要涵盖六大方向：加快北部都会区建设及推进其他地区空间规划；经济、金融和贸易；创新科技和产业发展；民生及社会发展；区域合作发展；文体旅协同发展、绿色生活及其他。

具体内容，要等到今天立法会上正式公布。但现在已经可以确定的是，每一个方向的背后都是盘根错节的利益关系和复杂的政策协调。

北部都会区不是单纯的土地开发问题，它同时涉及产业、交通、人口和区域合作；创新科技也不只是建设几个园区的问题，它涉及人才、资本、科研、产业化以及香港与内地创新体系之间的衔接；民生更不只是福利问题，它与土地、住房、就业、人口结构和经济增长紧密相连。

所以，五年规划真正难的地方，不是列出六个方向，而是能不能把六个方向变成一个相互支撑的发展体系。

更重要的是，规划一旦公布，公众的期待也就随之形成。接下来五年，香港需要回答的将不再是“有没有规划”，而是：规划中的目标有没有时间表？项目有没有责任人？不同部门能不能真正协同？财政资源能不能跟得上？遇到经济下行或者外部冲击时，规划会不会再次成为最容易被牺牲的部分？以及，我们从这些规划中真的得到了什么？这些问题，决定了五年规划究竟是一份真正具有指导意义的战略文件，还是又一份停在纸面的蓝图。

祝愿

9月16日，不是终点；恰恰相反，它更像是起点，是新阶段的发令枪。

市场依然重要，但政府需要更加主动；自由依然重要，但发展需要更加有方向；灵活依然重要，但一些事情必须坚持长期主义。

“关关难过关关过”，这是笔者对香港接下来五年由衷的祝愿。

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