政府外包的困局，明清就写好了

县城，扫马路，是外包公司，12345热线，是外包公司，窗口递材料的，也可能是外包。

其实，政府外包，古代也有，最典型的，是明清的“歇家”。

当然，明清的歇家，那时制度环境、法治水平、监督机制与现在完全不同。

一、明清的歇家。

明朝中期以后，城里出现了一批开客店的老板，叫“歇家”，最早他们只做本行，给来往客商提供住宿、吃饭、存货。

那时，老百姓交税粮，要自己运到京城通州的仓库，成本高、误工废农，还容易遭官吏盘剥。

于是，农民开始雇佣城里的歇家，代自己交粮，一来歇家熟悉流程、有关系，办事方便，二来也能省些成本。

后来，粮长、里长这些基层役职，也开始雇歇家替自己干活。

再后来，歇家干脆直接“包当”，承包粮长、里长整个差事。

政府一看，这伙人能力强啊，干脆收编，于是建立了“保歇制度”，歇家在政府这边叫“保户”，是官设职役，有额定编制，和政府签“保状合同”。

在民间，还是歇家，做客店生意，这样一来，歇家就成了半官方机构。

第一，赋役领域。

替纳户交税粮、办入仓出仓手续，包收，代买，全方位包揽。

第二、税关领域。

代理商人办过关手续、代交关税，代理税关开报单、估税、保收税银。

第三、司法领域。

为远道来的原被告提供住宿，引导办理诉讼手续，官府通过歇家传唤原被告，歇家甚至受官府委托拘留被告、充当调解人、代写诉状。

第四、仓场盐场。

大歇家、小歇家分工，掌控税粮完纳的关键环节。

嘉靖年间，保歇，意味着包揽的制度化和合法化，京通两仓、北京内库、各布政司仓库、边仓系统，全都建立了保歇制度，歇家已从客店老板，变成了政府极为倚重的力量。

宋代就有类似的政府外包。

北宋前期，弓手，就是县级治安武装，由乡村第三等户“差充”，等于义务工；神宗熙宁年间，推行雇役法，弓手由差役转为官府雇佣，开始领雇钱。

苏轼在详定役法时说：“役法可雇不可差”；南宋，弓手普遍按月领雇直，政府出钱，雇人当警察。

再往前，汉代的“募民实边”、唐代的“防丁”、明代的"驿递"，只要政府自己干不过来，就会掏钱请民间干。

所以，政府外包，已有两千年历史。

二、皇权不下县。

明清政府，为什么把收税、司法这些核心职能，交给歇家这种"编外人员"？

因为那时皇权不下县，正式官僚体制触达不到基层。

清代学者魏源说：“三代以上之天下，礼乐而已矣；三代以下之天下，赋役而已矣”，意思是三代以后，国家根本任务就是收赋税。

清朝，州县官是唯一正式官员，再加上下面的县丞、主簿、典史”佐杂“，满打满算几个人

所以，几个人怎么收税？怎么审案？怎么管治安？只能外包。

清代田赋征收，叫"自封投柜"，即纳税人自己把银子投到衙门大堂的木柜里。

理想很美好，现实很残酷，实践起来漏洞百出，结果是制度有名无实，还得靠书吏、差役、里书、歇家这些”代理人“。

清代县衙的书吏和差役，相当现在的县里的全部公务员，包括临时工。

没有他们，地方衙门根本运转不了，关键他们还不是国家正式官员，收入主要靠"规费"，即从经手的税赋、讼案中抽成。

而且，清代的吏役职位，明码标价。

想当书吏？得"援纳"，就是交钱给官府买这个位置，最低十五两白银，高的数十两。

道光年间，福建漳州知府周镐有一段描述："书缺买定也，某书管某县，某吏值某科，皆量其出息之多寡，以为授受，州县特其佃户耳。买定之后，则此缺为传家之宝。"

吏役职位可以出资购买，可以传给下一代，当然，这已超越"外包"范畴，演变出了"转包"和"世袭"的色彩。

三、古代外包结局。

明清的外包实践，跑了三百年，结局有三种，都不理想。

第一种，包揽侵蚀国课，架空官府。

歇家从“代办”变成“垄断”，他们联合官吏肆意勒索乡民，对国库构成威胁。

明政府屡次取缔歇家，但废而又立，禁了又恢复，恢复了再禁，总体趋势是歇家揽纳不断官方化。

清政府，对歇家持续打击了80多年，直到雍正推行"顺庄法"及一年两限的串票制度以后，歇家作用才开始减小。

第二种，劣币驱逐良币。

清代的行政外包，伴随市场化，理论上政府花钱招募的胥吏职位，实际是需要花钱购得。

有利可图，吸引了品行低下、生活无靠的市井无赖来买这个位置。

行政外包，造成了劣币驱逐良币的逆向淘汰。

第三种，正式制度被架空。

清廷、地方政府、佐助集团和底层代理人之间，形成"委托、代理"关系，权威象征与实际权力此消彼长。

四、现代政府外包的边界。

2013年，正式把政府外包制度化。

但，现代政府外包有明显的边界。

政府不能买的，有以下这些。

第一，不属于政府职责范围的服务事项。

第二，应当由政府直接履职的事项。

第三，政府采购法律、行政法规规定的货物和工程。

第四，融资行为。

第五、购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项。

环卫、绿化、档案管理、热线接听、养老助残、社工服务、审计评估，这些是"服务"，可以市场化，有效率优势，可以外包。

但行政决策、行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制，这些是"权力"，必须政府自己履行，不能转包给公司。

了解政府外包，对普通人有什么用？

第一，看到执政执法，先想一个问题，是官还是商？

真正有行政执法权的，是公务员身份的城管、市场监管、环保执法人员。

穿着制服但说话躲闪、是公司的人，那是在越界行使，本不该由他行使的权力。

第二、办事被刁难，分清是政府还是外包。

政务大厅办事，窗口那个人如果是外包的，他的权限、责任心、专业度都和政府雇员不一样。

简单事能办，复杂事得请示领导，因为决定权在政府雇员手里。

第三、理解政府外包的价值。

环卫工人、12345接线员、社工、审计师，外包出去，效率可能会更高。

第四，理解外包出事。

政府买的是服务，不是权力，一旦外包方越过，行使本不属于他的权力，很容易出事。

所以，政府把事交给外人干，不是啥问题；政府把权力交给外人行使，才是问题。