擘画安全发展战略蓝图 | 社会科学报

NEWS

应急管理关乎人民群众生命财产安全，关乎改革发展稳定大局。不久前，国务院印发《现代化应急体系建设"十五五"规划》（下称《规划》），这是继"十五五"规划纲要发布之后，应急管理领域首个获批的专项五年规划，标志着中国特色大国应急体系建设进入系统推进的新阶段。

原文 ：《擘画安全发展战略蓝图》

作者 |田川

图片 |新华网

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。全球气候变化加剧导致极端天气事件频发，多灾种叠加耦合特征日益突出。从国内形势看，台风、洪涝、干旱、地质灾害、森林草原火灾等自然灾害的极端性进一步加剧，安全生产面临的不稳定不确定因素依然较多，这对应急管理体系和能力建设提出了更高要求。

推动治理模式向事前预防转型

据国家统计局2025年国民经济和社会发展统计公报、应急管理部2025年全国安全生产和自然灾害情况等数据，“十四五”时期我国应急管理体制机制改革向纵深推进，2025年全国生产安全事故起数和死亡人数同比分别下降8.7%、7%，重特大事故稳控在个位数，全年未发生特别重大事故；自然灾害受灾人次、因灾死亡失踪人数同比分别下降28.8%、10.9%。

《规划》以更严格的量化指标提要求、压责任，确保防灾减灾救灾工作取得扎实成效，切实维护好人民群众生命财产安全。“十五五”时期年均每百万人口因自然灾害死亡人数、年均每十万人受灾人次、年均因自然灾害直接经济损失占国内生产总值比例3项防灾减灾类预期性指标预期值，分别小于0.9、13000、0.8%，较“十四五”时期分别下调了0.1、2000、0.2%，降幅为10%、13.3%、20%。“推动治理模式向事前预防转型”是“十五五”时期应急管理体系建设的核心战略导向。要从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。

“现代社会面临的各类风险往往不是单一出现的，而是相互交织叠加、传导演化，形成风险综合体。构建大安全大应急框架，是主动应对复杂风险挑战、深入推进改革创新的重大举措。”中共中央党校应急管理研究院副院长钟开斌谈到，预防是最重要、最根本，也是最经济、最安全的治理策略。面对新型风险与传统风险交织叠加的复杂形势，必须主动加强日常防范、源头治理和前端处理。

“事前预防能力提升工程”涵盖自然灾害监测预警、安全生产监测预警、行业本质安全提升、防灾减灾基础设施等项目，旨在从源头尽可能掐灭风险隐患。北京工业大学建筑与城市规划学院教授马东辉告诉记者，推动治理模式向事前预防转型，是实现高水平安全的关键一环。事前预防，意味着把风险防控的关口前移，从源头上化解重大安全风险。“防”字当头，“韧”者长安，不能做亡羊补牢的重复投入，而要练就未雨绸缪的硬功夫。中国科学技术大学公共管理学院教授朱伟认为，治理模式向事前预防转型，核心是要在灾害事件到来前做好充分的准备。应急准备要从“有什么备什么”转向“缺什么补什么”，将不确定性从决策的障碍转化为制度设计的参数。

应急预案关联灾前的人力物力准备、灾时预警信息的发布以及应急响应的行动决策。例如，应动态更新危险化学品、烟花爆竹、矿山、工贸等“禁限控”目录。推进矿山、化工和危险化学品、烟花爆竹、工贸等企业在线监测系统联网。依法依规深化危险化学品、燃气、新能源汽车充电基础设施、消防产品质量安全等“一件事”全链条专项整治，等等。

组织管理体系存在机制性障碍

现阶段我国应急管理改革仍处于不断深化过程中，一方面，公共安全无处不在，应急管理涉及方方面面、涉及各行业各领域；另一方面，依然存在应急管理部门统筹协调力度偏弱、综合性防灾减灾救灾体系不完善、统一应急指挥调度机制仍需健全、基层应急能力和社会共治体系短板明显等问题。

从应急处置开展情况来看，应急处置具有综合性、突发性、不确定性、复杂性和决策紧迫性等特点。北京市应急管理事务中心高级工程师石玉恒告诉记者，现有体制下的条块分割造成整体协作性差，与应急处置整体应对产生矛盾。常规治理机制下的科层组织体系在信息传递的准确性和及时性上存在体制性障碍，并逆向影响应急处置的复杂性和决策紧迫性。

需进一步完善大安全大应急框架下应急指挥机制，健全应急指挥和责任体系。提升国家应急指挥总部和地方各级应急指挥部运行效能，加强重特大灾害应对、防火防汛紧要期各专项指挥部成员单位的联合会商，实现上下贯通、一体应对。

排查与隐患治理之间，以“查”为重点的阶段性任务驱动特征突出，从发现问题到彻底销号的制度化通道不够通畅。中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会委员杨玉奎表示，网格化管理与应急响应之间，存在职能叠加与权责倒挂的双重困境，网格承担了大量条线下沉的行政事务，风险排查在实际操作中往往让位于程序性要求，动态监测和早期预警功能被弱化。“将安全韧性从理念转化为现实，最终依赖于一套行之有效的制度机制。”华中科技大学建筑与城市规划学院副院长彭翀指出，新机制的核心，是打破规划、建设、管理各环节的条块分割，构建一个贯穿“规建管全流程”的协同化应急体系，确保韧性要求能够层层传导、落地生根。

虽然我国应急科技装备水平已跻身世界前列，但基层“人”的能力建设相对滞后。全国安全应急人才总需求达1600万人，现仅有1000多万人。基层消防力量薄弱与专业人才短缺的双重挑战，让系统化人才培养成为当务之急。重大突发公共事件处置中，社会组织、志愿者队伍参与机制尚不健全等方面都有待完善。

构建多元主体协同的治理格局

针对存在的问题，《规划》提出，将强化各级安全生产和防灾减灾救灾议事协调机构防范应对灾害事故的统筹指导、协调和监督职能，细化相关部门任务分工，健全联合指挥、会商研判、监测预警、灾情通报、跨域救援等协同机制。抓好防灾减灾救灾责任落实，完善风险隐患排查、调查评估制度。对造成重大社会影响的灾害事故，强化提级调查评估或挂牌督办。应急指挥体系建设是应急管理现代化的战略支点，要构建统一高效、权威畅通的应急指挥体系，健全部门间、军地间、区域间的应急联动机制。在应急救援力量建设方面，加强国家综合性消防救援队伍建设，提升专业救援能力。支持社会应急力量规范有序发展，构建政府主导、社会参与的应急救援力量体系。

应急管理的重心在基层、难点在基层、活力在基层。《规划》聚焦基层能力薄弱、社会参与不足、灾后恢复偏弱等突出问题，全方位夯实基层治理基础，推动应急治理从政府单一管理向全民共建共治共享转型。北京市城市规划设计研究院何闽告诉记者，要完善基层治理体系，强化全民风险赋能，健全灾后治理机制。

夯实基层应急基础，包括健全基层组织体系、力量体系、物资保障体系等“最后一公里”。推动基层应急能力提升，既需末端执行层面的机制重塑，也离不开国土空间规划体系上游的刚性约束。应将安全韧性从宏观战略落实为国土空间的功能承载，使体制框架在日常风险排查、预警传递与先期处置中始终保持“在线”状态。完善应急志愿者培育和管理机制，鼓励群众发现报告风险隐患并给予奖励。

科技创新是引领中国式应急管理体系和能力现代化的核心驱动力，关键任务在于深化智慧应急发展，重塑应急管理的业务流程与决策模式，构建全域覆盖、全程贯通的应急管理数字神经网络。要加快“高精特专”“小快轻智”装备研发；以场景化应用需求为牵引，促进人工智能与应急管理深度融合，统筹推进大模型底座建设，实现风险研判“早知道”、监测预警“快响应”、指挥处置“精准化”。

“智慧应急建设应围绕风险识别、监测预警、会商研判、指挥调度、救援处置、灾后评估等关键业务，形成可验证、可复用、可推广的应用场景体系。要以风险场景牵引数据资源建设，围绕城市内涝、危化品、地震等不同场景建立对应数据标准体系；以处置场景牵引模型能力建设，面向不同灾害场景建立专业知识图谱、案例库、预案规则库和实时感知数据接口。”福州大学建筑与城乡规划学院院长沈振江谈到，还要坚持“人在回路中”的原则，人工智能提供辅助研判和方案推荐，最终决策仍由具备职责权限的指挥体系作出。

从渡河装备到救援利器，我国自主研发的动力舟桥，是科技赋能应急救援的生动缩影。地震预警秒级响应，无人机穿梭作业，机器人深入废墟搜救，科技赋能下，一条看不见的“数字堤坝”正悄然延伸。要围绕基层最迫切的风险监测、隐患排查、指挥调度、应急处置等环节，做深做细技术应用。上海航天信息科技研究院院长伍爱群举例说，浙江打造“杭小应”AI智能体，聚焦危化品监管、森林防火等具体场景，利用人工智能视觉识别，实时预警违规行为；江苏聚焦安全生产考核发证工作，通过智能化改造，破解了传统模式效率低、风险高等问题。

“应推进以《中华人民共和国突发事件应对法》为核心的应急法律规范体系的系统化修订与完善。”西北大学公共管理学院（应急管理学院）院长雷晓康强调，要增强法律法规之间的协调性与融贯性。通过标准化建设与资源下沉，实质性提升乡镇（街道）应急消防一体化运作与先期处置效能。加快推动国家消防救援人员法、自然灾害防治法、消防法、矿山安全法、应急救援队伍管理法、防洪法、生产安全事故隐患排查治理条例、气象灾害防御条例等法律法规制修订工作等。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2017期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

《社会科学报》2026年征订

点击下方图片网上订报↓↓↓