以韧性城市更新提高防灾减灾救灾能力

城市更新不能只解决“旧不旧、好不好、美不美”的问题，还要进一步解决“安全不安全、扛不扛得住”的问题。提高城市安全能力需要足够资金投入，而这些投入如果与城市更新、产业发展和民生改善相结合，本身其实也可以转化为新的发展动能。

习近平总书记日前在《求是》杂志发表的重要文章《提高防灾减灾救灾能力》中指出，要站在统筹高质量发展和高水平安全的战略高度，充分认识做好防灾减灾救灾工作的极端重要性，着力扬优势、补短板、强弱项，不断提高防范应对各类自然灾害的能力和水平。他还强调推动灾害治理向事前预防转型，要坚持源头管控，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，要合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准。

当前，城市更新正成为我国推动城市高质量发展的重要抓手，我国极端高温、强降雨、台风、寒潮等极端天气也日趋频繁。把习近平总书记关于防灾减灾救灾的重要论述落实到人民城市建设的实践中，就要把提高气候韧性更加系统地融入城市更新全过程，以更加主动的灾前投入减少灾后损失，实现高水平安全和高质量发展良性互动。

推动城市更新从改善环境向增强韧性拓展

城市建筑和基础设施的规划建设通常建立在一定时期的气候条件和灾害概率基础上，建成之初可能完全符合安全标准，但随着极端天气的强度和频率发生变化，一些城市面临的突出问题，已经不是简单设施意义上的“旧”，而是原有系统与新的风险环境之间出现了新的“失配”。适应气候变化不能仅仅理解为提高天气预报、预警和应急处置能力，还要进一步向城市规划、建设和更新的前端延伸。城市更新不能只解决“旧不旧、好不好、美不美”的问题，还要进一步解决“安全不安全、扛不扛得住”的问题。对于建筑抗风、城市排水、防洪体系、地下空间、电力通信等关键设施，应更加注重未来气候风险和设施全生命周期，把气候风险评估逐步嵌入城市体检、更新规划和项目建设之中。

过去，更新一栋建筑、一条管网，更主要的是因为它老旧、破损或者功能不足；今后，应当增加一个重要判断，即它能否适应未来可能出现的极端天气。推动城市更新由改善环境、完善功能进一步向增强安全韧性拓展，是提高城市防灾减灾救灾能力的迫切需要。

推动灾害治理从灾后应对向事前预防转型

推动灾害治理向事前预防转型，首先意味着治理关口前移。一次极端天气究竟造成多大损失，既取决于灾害本身的强度，也取决于城市系统的承受能力。同样强度的台风、暴雨或者高温过程，发生在不同城市、不同社区，其后果可能差异很大。决定这种差异的，往往是建筑是否安全、排水是否顺畅、电力通信是否稳定、医院和交通等关键系统能否连续稳健运行。提升城市韧性，不能停留在某一个工程、某一个部门或者某一种具体灾害上，而应当统筹整个城市的住房、交通、供水、排水、电力、通信、医疗和应急等系统的安全能力。

城市更新恰恰为系统化增强城市韧性提供了重要载体。我国正在推进既有建筑改造、老旧小区整治、地下管网更新、城市生命线安全工程以及公共空间改善，如果进一步把气候风险评估、安全韧性要求与这些工作结合起来，就有助于形成“风险体检-发现短板-实施更新-增强韧性-减少损失”的治理闭环。“城市体检”不仅要看房屋旧不旧、设施够不够，还应逐步增加面向极端天气的压力测试，从而真正把灾害治理的事前预防落实到城市空间和城市系统之中。

以“增投减损”提高“韧性投资”效益

推动灾害治理向事前预防转型，还需要重新认识防灾减灾投入的经济价值。灾后救助和灾前投入都是必要成本，区别在于前者是在损失已经发生之后被动支出，后者则是为了减少未来损失而主动投资。必须进一步树立“增投减损”理念，即针对已经识别出的城市气候风险，增加必要、精准、有效的“韧性投资”，以当前相对确定的投入减少未来可能发生的不确定性损失。

“增投减损”不是简单地扩大投资规模，更不是借防灾减灾之名搞大拆大建，而是把真实存在的风险转化为真实的城市更新需求，再把更新需求转化为有效投资。更新老旧住宅外立面、门窗和屋面，可以减少极端大风造成的财产和人员风险；提升排水系统和地下空间防淹能力，可以降低暴雨内涝造成的损失；提高电力、通信、供水等生命线系统的冗余度，可以减少极端天气导致的大面积生产生活中断……这些投入既能够形成当期工程建设、装备制造、规划设计和数字技术等需求，也能够保护已经形成的住房、基础设施、企业设备等存量财富。

“韧性投资”既有增量创造效应，也有存量保护效应。评价这类投资，不能只看增加了多少产出、形成了多少资产，还要看减少了多少未来损失、保障了多少城市功能。把防灾减灾投入更多转化为具有明确减损效益的“韧性投资”，有利于提高财政和社会资源配置效率。

在增强城市韧性中促进发展，在高质量发展中提升安全能力

安全与发展并不相互割裂。提高城市安全能力需要足够资金投入，而这些投入如果与城市更新、产业发展和民生改善相结合，本身其实也可以转化为新的发展动能。一方面，可以提高城市面对极端天气的承受、恢复和适应能力，减少市民伤亡和财产损失；另一方面，也能够形成有真实需求支撑的有效投资，带动建筑、装备、新材料、数字技术和金融保险等产业发展，同时改善居民住房条件和公共服务水平。

关键是建立更加科学的风险导向机制，哪里的风险更高、短板更突出，就抓紧改造哪里；哪一种方式减损效果更好、投入成本更低，就优先采用哪一种方式。既要防止低风险地区盲目提高设防标准，也要避免以“韧性建设”为名扩大低效甚至无效投资。面向未来，应更加自觉地把气候韧性融入城市规划、建设、更新和治理全过程，在增强城市安全能力的同时积极改善民生、扩大有效投资、促进发展，最终推动高质量发展和高水平安全良性互动永续推进。

（作者倪考梦系中共温州市委党校副校长，白佳琦系中共温州市委党校经济学教研部讲师）