养老金改革新声音！专家：要加快缩小待遇差距，重点关照这两类人

2026年9月19日，第七届全国养老金发展论坛在北京举行。中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成在作主旨发言时说了一句分量很重的话：“在走向公平的路上，必须加快步伐。”

这句话之所以值得单独拎出来说，是因为它出自一个常年参与制度设计的学者之口，而且用了“加快”两个字。过去几年，关于养老金公平的讨论并不少，但基调往往是“逐步推进”“循序渐进”。这次论坛上，郑功成不仅明确提出了“补低扶弱、缩小差距”的政策取向，还直接点出了两类重点关照人群：农民特别是高龄农民，以及灵活就业人员。

为什么是这两类人？

先看一组数字。2026年全国企业退休人员月人均基本养老金约3640元，中位数只有3050元，超过一半的企退人员每月到手不到3050元。而城乡居民养老保险的全国基础养老金最低标准，2026年刚刚从143元提高到163元，每月多了20元。城镇职工退休人员一个月的养老金，相当于农村老人一年的基础养老金。这个差距不是某一项参数没调好，是两个制度从一开始就在完全不同的量级上运行。

灵活就业人员的处境是另一种结构性困难。目前全国灵活就业人口超过2亿，占就业总人口的30%以上，但参加职工基本养老保险的参保率仅约25%，低于50.9%的国际平均水平。对很多外卖骑手、网约车司机、个体经营者来说，每月缴纳近千元的职工养老保险是一笔实实在在的负担。如果选择缴，短期收入就要被大幅压缩；如果不缴，退休后只能拿到每月一百多元的基础养老金。

这两类人的共同点是：他们不是“缴得少所以拿得少”，而是在制度设计中始终没有获得足够的公共投入支撑。 农民在很长历史时期内没有纳入职工养老保险体系，灵活就业人员面临的是缴费机制与收入结构之间的错配。郑功成在发言中特意强调，基本养老保险“不是劳动者在岗时期的工资延期支付”，而是“国家层级的公共品”。这句话的潜台词很明确：公共品的核心是兜底和普惠，不能简单用“多缴多得”的市场逻辑来评判。

真正值得琢磨的是“加快”两个字。

方向其实早就定了。人社部印发的《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》已经写明，退休人员基本养老金调整向待遇较低群体倾斜，地方基础养老金调整适当向高龄人员倾斜，全面取消灵活就业人员在就业地参加职工养老保险的户籍限制。这些都不是新提法。

但“加快”意味着，执行的速度和力度需要上一个台阶。2026年落地的“提低控高”调整规则已经在朝这个方向走：低基数群体的实际涨幅明显高于高基数群体。一位月养老金2600元、工龄28年的企退职工，调整后每月增加约102元，涨幅接近3.9%；而一位月养老金8500元的事退人员，每月增加约183元，涨幅只有2.2%。比例上低的人在追，但绝对额上差距仍在拉大。

这就是问题的症结。每年调整机制在“比例”上做到了向低收入倾斜，但在“绝对额”上，高基数群体的增加量依然更大。 要真正缩小差距，光靠每年的调整幅度差是不够的，需要在缴费机制、公共投入、制度衔接上做出更根本的调整。

灵活就业人员的参保困境就是一个典型例子。2026年3月起，全国取消了灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，缴费基数可以在社平工资的50%到300%之间自主选择，部分地区还新增了40%的低基数档位。这些措施降低了参保门槛，但灵活就业人员仍然要独自承担全部缴费，没有单位分担。一个外卖骑手每月跑单收入可能五六千元，如果按最低档缴职工养老保险，个人要掏七八百元，占收入的比例远高于有单位分担的职工。政策把门打开了，但门里的路费依然不便宜。

郑功成在论坛上还提出了一个容易被忽略的判断：养老保险领域存在“四个不足”——制度公共性不足、公平性不足、与时代发展要求的适配性不足、可持续性不足。其中“适配性不足”值得特别关注。他提到，灵活就业、新业态以及人工智能对社会财富创造与分配格局的影响，实质上要求“不能是简单的修补传统制度模式，而是需要重塑养老保险制度的底层逻辑”。

这话说得比较重，但放在灵活就业人员身上是成立的。现有的职工养老保险制度设计于工业时代，前提是有稳定的雇佣关系和单位分担机制。当2亿人的就业形态已经偏离了这个前提，修补式的调整只能解决表面问题。真正需要回答的是：一个没有固定雇主的人，应该用什么样的方式为自己的老年积累保障？

高龄农民的问题同理。月基础养老金163元，加上个人缴费形成的部分，多数农村老人每月实际领取不到300元。对于七八十岁的农村老人来说，他们中的很多人年轻时根本没有缴费的机会——不是不愿意缴，是那个年代农村还没有养老保险制度。郑功成此前在两会期间接受采访时说过，给高龄农村老人涨养老金，是对年轻农民参保的正向激励。如果年轻人看到自己父母每月只能领一百多元，参保的意愿从何而来？

方向已经明确了，但“加快”的难度同样真实。养老保险基金面临的人口结构压力是硬约束，任何提标动作都需要在基金承受能力和制度可持续性之间找到平衡。郑功成自己也强调，改革需要“特别理性、特别谨慎，确保改革不留后遗症”。

高龄农民和灵活就业人员这两类人，一个代表历史的欠账，一个代表未来的挑战。前者需要在公共投入上做出更明确的制度安排，后者需要在筹资机制上做出更根本的重新设计。这两件事都不容易，但拖得越久，代价越大。

“加快”不是一句口号，是对制度设计者提出的时限要求。 方向对了，但速度跟不上，差距就不会自己缩小。