专家：加快文化遗产系统性立法，推动“良法”变“善治”

9月23日，在2026北京文化论坛“文化遗产系统性保护”平行论坛上，中国人民大学教授、联合国教科文组织文化遗产法教席主持人王云霞围绕“当代中国的文化遗产法治建设”发表演讲。她表示，中国已形成以宪法为根本，以文物保护法、非物质文化遗产法为骨干，辅以相关法律、行政法规、部门规章与地方性法规，并对接相关国际公约的多层级文化遗产法律体系。

9月23日，2026北京文化论坛“文化遗产系统性保护”平行论坛举行。新京报记者 李木易 摄

多层级法律体系成型，物质与非物质双轨保护

王云霞表示，中华民族在数千年历史长河中创造了灿烂文化，从可移动的古籍、字画，到不可移动的长城、故宫、大运河；从昆曲、古琴等传统艺术，到春节、端午节等传统节日和民俗实践，都是中华民族的根与魂。保护这些不可再生的文化资源，最根本的途径就是加强法治。

她介绍，文化遗产包括物质和非物质两部分，中国文化遗产法律体系也围绕这两部分构建。物质文化遗产包括文物保护体系和历史文化名城名镇名村体系，非物质文化遗产保护体系则与2003年联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》的保护机制基本相同。

在文物保护法律体系方面，文物保护法是核心法律。该法自1982年颁布以来历经5次局部修正、两次全面修订，现行版本于2024年11月8日通过，2025年3月1日起施行。该法确立了文物保护的指导方针、基本原则和工作要求，并对不可移动文物、考古发掘、馆藏文物、民间收藏文物、文物进出境、法律责任等基本制度作出规定。

其中，分级分类保护制度根据文物价值高低实施差异化管理。不可移动文物分为文物保护单位和未定级不可移动文物，文物保护单位又分为全国重点、省级和市县级，等级越高，保护要求越严格；可移动文物主要针对馆藏文物定级，分为珍贵文物和一般文物，珍贵文物再分一级、二级、三级。

考古管理方面，一切考古发掘活动均须经文物行政部门审批，禁止任何单位和个人私自发掘地下、水下埋藏文物。2024年修订时新增考古前置规定，即土地正式出让或划拨给建设单位之前，要先进行考古调查勘探，将考古工作嵌入土地管理流程，从源头降低建设性破坏风险。

文物进出境管理方面，中国对文物出境采取严格限制措施，国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家禁止出境的其他文物，不得出境。文物出境，应当经国务院文物行政部门指定的文物进出境审核机构审核。王云霞说，2024年修订文物保护法时，首次规定文物追索相关制度，明确“国家对于因被盗、非法出境等流失境外的文物，保留收回的权利，且该权利不受时效限制”，“这与1970年公约、1995年公约精神相吻合。”

新修订法律还特别强调鼓励社会力量参与文化遗产保护，要求国有文物收藏单位免费向公众开放，文物保护单位尽量向社会开放，保障公众对文化遗产的接近、欣赏权利，并鼓励个人或组织捐款、捐赠文物，给予表彰、奖励及税收减免。

在该法之外，国务院还制定了《中华人民共和国文物保护法实施条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《中华人民共和国水下文物保护管理条例》《长城保护条例》《博物馆条例》等配套行政法规，并尽量与民法典、刑法、城乡规划法等法律相衔接。文化遗产相关主管部门也在职责范围内制定部门规章，细化落实上位法。

在非物质文化遗产领域，中国积极参与2003年《保护非物质文化遗产公约》制定，并在全国范围内开展保护实践。2011年2月25日，全国人大常委会通过《中华人民共和国非物质文化遗产法》，该法于2011年6月1日起施行，实现了非遗保护由政策推动向依法保护的转变。该法确立非遗调查制度、代表性项目名录制度（国家、省、市、县四级）、代表性传承人制度、区域性整体保护制度（文化生态保护区制度）等。

此外，中国还制定了中医药法、《传统工艺美术保护条例》等法律法规，以及《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》《国家级非物质文化遗产代表性传承人认定与管理办法》《国家级文化生态保护区管理办法》等部门规章。

直面协同与衔接难题，统筹立法推进“善治”

王云霞指出，中国文化遗产法治建设为文化遗产保护传承提供了充分制度保障。

进入新时代以来，文化遗产保护传承受到前所未有的重视，取得举世瞩目成绩：中国世界遗产总数已达61项，有45个非物质文化遗产项目被列入联合国教科文组织人类非物质文化遗产名录，数量位居世界前列。国内也建立了一系列国家级和地方文化遗产保护名录，将具有历史、艺术、科学、文学价值的文化遗产纳入法定保护对象，保证在经济快速发展、社会急速变革的同时，文化遗产资源得到及时保护、利用和传承。

但她同时表示，中国文化遗产法治建设仍面临不少挑战。首先，多部门管理下的协同难题。文物、文旅、住建、自然资源、农业农村、生态环境等部门依各自职责管理同一或相邻保护对象，职责交叉与边界模糊问题客观存在。文化遗产概念缺乏统一界定，内涵和外延不清晰，在分散管理体制下，各部门对文化遗产价值的理解和保护标准掌握不一致，容易造成保护资源不均衡或重复投入。

其次，与相关法律之间的衔接不足。文物保护法、非物质文化遗产法等文化遗产立法与民法典、生态环境法典、城乡规划法、土地管理法等法律之间，在制度设计上尚有衔接不够紧密之处，容易造成实施困难。

最后，保护与发展的矛盾。在快速城市化与基础设施建设中，某些地方文化遗产保护的红线、底线时有失守；还有一些遗产项目在保护利用传承过程中存在过度商业化、庸俗化倾向，影响文化遗产真实性与完整性，忽视对利益群体的权益保障。

针对上述问题，王云霞指出了三个需要努力的方向。

加快研究制定《中华人民共和国历史文化遗产保护法》。该法于2023年列入第十四届全国人大常委会二类立法计划，目前有关部门正在研究起草中。期待该法能够解决文化遗产法治建设中的一些重大方向性问题，将各类文化遗产保护传承纳入统一协调的法律框架加以规范，加强文化遗产保护传承的系统性、协同性。

推进相关法律和下位法修订。非物质文化遗产法修订草案已经向公众公开征求意见，并纳入第十四届全国人大常委会2026年预备审议项目；《中华人民共和国文物保护法实施条例》和《历史文化名城名镇名村保护条例》也在全面修改中，需要与文物保护法修改以及法治实践相适应。此外，由于文物保护法已经修订，其他相关下位法，包括部门规章和地方性法规、地方政府规章等，也需要及时开展适当修订，保持法律体系协同性。

进一步落实2024年修订的文物保护法的配套措施。文物保护法新增的重要制度，如不可移动文物保护规划、地下文物埋藏区和水下文物保护区划定和保护措施、社会参与机制、文物保护公益诉讼等，如果无法纳入实施条例，则需要制定专门的部门规章或规范性文件加以细化和落实，努力把“良法”变成“善治”。

王云霞说，从1982年文物保护法颁布实施到2024年再次全面修订，从2011年非物质文化遗产法出台到其修订草案列入2026年全国人大常委会预备审议计划，中国文化遗产法治建设走过了一条从初步到完善、从分散到整合、从政策推动向依法治理的法治化道路。“文化遗产是民族的根基，也是人类共同的财富。”王云霞说。

新京报记者 张建林

编辑 张磊 校对 张彦君