经营区域≠行政区划，跨区域经营液化气被罚10万！

梨树县某甲;四平市某有限公司;梨树县某乙行政处罚二审行政判决书

(2026)吉03行终2号

上诉人（原审原告）：四平市顺安液化气有限公司。住所地：吉林省四平市铁东区303线（救助站农场院内）。

被上诉人（原审被告）：梨树县城市管理行政执法局。住所地:梨树县前进大街与育人路交汇处。

被上诉人（原审被告）:梨树县人民政府。住所地:梨树县梨树镇向阳街2号。

上诉人四平市顺安液化气有限公司（以下简称四平顺安公司）因与被上诉人梨树县城市管理行政执法局（以下简称梨树县执法局）、梨树县人民政府（以下简称梨树县政府）罚款、没收违法所得及行政复议一案，不服梨树县人民法院（2025）吉0322行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2026年1月15日公开开庭审理了本案。上诉人四平顺安公司的法定代表人侯锐，委托诉讼代理人杨福有、杜瑞瑞；被上诉人梨树县执法局的行政机关负责人刘博，委托诉讼代理人李响、李莹，被上诉人梨树县政府的委托诉讼代理人刘佩石、王也维到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明：2024年7月9日，四平顺安公司经四平市住房和城乡建设局核发（延续）取得许可证编号为吉202403010022P的燃气经营许可证，其中经营类别为瓶装燃气（液化石油气（LPG））,经营区域为四平市。2024年5月1日，四平顺安公司委托其公司员工李春青为代理运营人员在梨树县林海镇进行试运营。在此期间李春青向王磊销售液化石油气18次,每次收费130元,共计收取2340元。2024年9月29日，梨树县执法局在位于梨树县林海镇小学附近查获四平顺安公司员工李浩驾驶车牌号码为辽HAN3**的轻型栏板货车载有13公斤气瓶24个运送至梨树县林海镇进行销售。

针对上述行为，梨树县执法局于2025年2月10日依据《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款及相关规定作出（梨执）行处罚决〔2025〕1号行政处罚决定书，决定对四平顺安公司罚款人民币10万元并没收违法所得2340元。四平顺安公司申请行政复议后，梨树县政府于2025年7月23日作出梨政复〔2025〕30号行政复议决定书，决定不撤销上述处罚决定，但确认违法同时驳回四平顺安公司的其他复议请求。另查明，2023年1月10日，四平市民政局出具《四平市行政辖区的证明》，主要内容为四平市辖区包含梨树县、双辽、伊通三个县（市）、铁东和铁西两个区，1个国家级经济技术开发区，6个省级经济开发区。

2024年3月14日，四平市住房和城乡建设局针对梨树县执法局《关于请求工作协助的函》进行复函，主要内容如下：根据《吉林省住房和城乡建设厅关于进一步规范燃气经营许可格式的通知》（吉建市政〔2021〕1号）规定:“瓶装燃气、燃气汽车加气站和其他类站址所在县级以上行政区域名称填写，涉区的市填写市级行政区名称”，燃气经营许可证经营区域为四平市的瓶装燃气企业，其经营区域不含梨树县、伊通县、双辽市行政区域。

原审法院认为，《城镇燃气管理条例》第五条规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。根据梨树县政府的职责分工,梨树县执法局具有对本辖区内相关燃气经营活动进行管理的职权。关于如何确定涉案燃气许可证书经营区域的问题。吉林省住房和城乡建设厅于2021年1月7日下发《关于进一步规范燃气经营许可格式的通知》（吉建市政（2021〕1号），该材料对四平市及梨树县分别通过城市编号对颁发经营许可证书的号码予以区分（四平市编号为01，梨树县编号为02），即市区地区与县级地区分属不同经营区域，无包含关系。

另，涉案燃气经营许可证书的发证机关四平市住房和城乡建设局亦在书面复函中明确“燃气经营许可证经营区域为四平市的瓶装燃气企业经营区域不含梨树县”。依据上述文件通知与发证机关的复函内容可得出一致结论，即涉案燃气经营许可证书的经营区域仅为四平市，不包含梨树县辖区。四平市民政局出具的《四平市行政辖区的证明》系从地域范围对行政管辖区域进行划分，四平市住房和城乡建设局《关于顺安液化气站诉求问题的回复》亦未明确指出四平顺安公司具有在梨树县辖区进行燃气经营的相关资质。四平顺安公司依据上述材料主张其可在梨树县辖区（林海镇）内进行燃气经营活动的说法，本院不予采信。《城镇燃气管理条例》第四十五条第二款“.......；违反本条例规定,燃气经营者不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动的，由燃气管理部门责令限期改正，处3万元以上20万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；......。”四平顺安公司在未经许可的情况下擅自在非许可范围内进行燃气经营活动，违法事实成立。

梨树县执法局在办理该案过程中已履行法制审核、集体讨论等程序，但在行政处罚过程中未将处罚决定所依据的全部证据材料向四平顺安公司进行出示，程序存在轻微违法，但未对四平顺安公司的权利产生实际影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”依据上述规定结合本案实际，梨树县执法局作出的（梨执）行处罚决（2025〕1号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序轻微违法，但未对四平顺安公司的权利产生实际影响，故应确认违法，不撤销，维持效力。梨树县政府作出的梨政复（2025）30号行政复议决定书程序合法，决定亦无不当之处。

另，四平市住房和城乡建设局作出的《关于请求工作协助的复函》（四住建函（2024）45号）不属于规范性文件审查范围，原告该部分请求应予驳回。综上，四平顺安公司的诉讼请求无事实和法律依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第一百三十六条 第一款的规定，判决如下：一、确认被告梨树县城市管理行政执法局于2025年2月10日作出的（梨执）行处罚决（2025）1号行政处罚决定书程序违法；二、驳回原告四平市顺安液化气有限公司的其他诉讼请求。

上诉人四平顺安公司上诉请求：1.撤销（2025）吉0322行初50号行政判决书；2.撤销梨树县执法局作出的（梨执）行处罚决（2025）1号行政处罚决定书；3.撤销梨树县政府作出的梨政复（2025）30号行政复议决定书；4.对四平市住房和城乡建设局作出的《四平市住建局关于请求工作协助的复函》（四住建函（2025）45号）进行规范性文件附带审查。

事实及理由：1.原审判决认定事实错误，证据采信严重不当。四平顺安公司经营行为合法合规。四平市住房和城乡建设局在2005年就给四平顺安公司颁发了《燃气经营许可证》，该证始终合法有效，明确载明经营区域为“四平市”。四平市住房和城乡建设局2023年2月24日《关于顺安液化气站诉求问题的回复》中，也已明确确认四平顺安公司经营区域为“四平市行政区域”。四平市民政局2023年1月10日出具的《四平市行政辖区的证明》，明确梨树县是“四平市行政区域”的核心组成部分。故四平顺安公司在梨树县林海镇的经营行为未超出许可范围。审理过程中原审法院采信的关键证据存在效力瑕疵且相互矛盾，并且违反法律的强制性规定。四平市住房和城乡建设局2024年3月14日的《关于请求工作协助的复函》（四住建函（2024）45号），已被发证机关明确界定为“工作磋商函件”，不属于规范性文件，且与该局2023年2月24日出具的《关于顺安液化气站诉求问题的回复》内容冲突。该复函系事后为配合行政处罚出具的内部沟通文件,未依法告知四平顺安公司，也未作为许可核发时的依据，不具备证据合法性要求，也不能作为认定案件事实的依据。原审法院将“编号区分”曲解为“经营区域的区分”违反 《中华人民共和国行政许可法》 第十七条、《吉林省规范性文件制定办法》 第七条的规定。

2.梨树县执法局程序严重违法。梨树县执法局在行政处罚听证程序中，未出示以下核心证据：内部程序文书：（梨执刘）立（2024）1号《立案审批表》、《案件调查终结报告》、王磊 《询问笔录》、王磊身份证明、气瓶追溯截图、微信聊天转账截图9张。剥夺了四平顺安公司的知情权、抗辩权，属于影响处罚决定公正性的严重程序违法。且该处罚流程存在形式化问题。合法性审核流于形式，《法制审核意见书》未审查证据示证不全、当事人权利未保障等关键问题，集体讨论未针对经营区域认定争议、程序瑕疵进行实质研讨。

3.原审法院未审查梨树县执法局是否具备案涉执法职权。梨树县执法局系城市管理行政执法机关，并非法定“燃气管理部门”，未提交地方政府关于燃气管理职权从燃气主管部门划转至城管执法局的正式文件，也未证明该权责清单已依法向社会公布并生效。一审中四平顺安公司提出执法权异议，原审法院未要求梨树县执法局补充提交证据材料，直接依据 《城镇燃气管理条例》 第五条原则性规定认定其具备职权，属于审查内容缺失，裁判基础违法。

4.梨树县政府行政复议决定错误。复议审查未纠正事实认定错误。未对“经营区域是否包含梨树县”进行实质审查，仅采信事后形成的“工作磋商函”以及吉林省住房和城乡建设厅《关于进一步规范燃气经营许可证格式的通知》（吉建市政（2021）1号），导致事实认定延续错误。未审查梨树县执法局的执法职权，属于复议审查范围遗漏。梨树县政府将“未出示关键证据、剥夺质证权”的严重程序违法，认定为程序轻微违法且不影响权利，违背客观事实，梨树县政府应当撤销违法处罚决定。

5.原审法院驳回规范性文件附带审查请求不当。四平市住房和城乡建设局《关于请求工作协助的复函》虽自称“工作磋商函”，但实际被梨树县执法局作为认定“超范围经营”的核心依据，属于规范性文件。该复函内容违反法律强制性规定，与四平市住房和城乡建设局《关于顺安液化气站诉求问题的回复》相矛盾，且未依法向社会公布。

6.原审法院采信未公开证据违法。原审法院依据燃气专项规划文件认定经营区域，该规划文件未依法向社会公布，也未告知四平顺安公司。

7.原审法院适用法律错误。案涉行政处罚决定及行政复议决定存在没有违法事实、适用法律错误、违反法定程序、超越职权等违法情形，原审法院应撤销处罚决定及复议决定，其法律适用错误。

梨树县执法局辩称，一审判决事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉维持原判。

1.梨树县执法局具有对案涉事项的执法职权，《城镇燃气管理条例》第五条规定县级以上地方政府燃气管理部门负责本行政区域内燃气管理工作。中共梨树县委办公室下发《梨树县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条一款（一）项明确规定负责住房与城乡建设领域法律法规规章规定的监督管理和行政处罚权。梨树县执法局《2024权责清单目录》第58项明确规定处罚权限包括：

2.四平顺安公司未按照《燃气经营许可证》规定，跨区域经营的违法事实存在。根据卷中现场检查笔录、询问笔录及《燃气经营许可证》复印件等证据足以证实四平顺安公司跨区域在梨树县林海镇从事瓶装燃气经营的事实存在，四平顺安公司属于四平市瓶装燃气企业，《燃气经营许可证》许可的经营区域为四平市（微信公众号：燃气世界）。吉林省住房城乡建设厅文件明确体现燃气发证管理是采用对四平市及梨树县分别通过城市编号对颁发经营许可证书的号码予以区分，即：四平市编号为01，梨树县为02，明确体现市区地区和县级地区分属不同经营区域。四平市住房和城乡建设局明确解释：燃气经营许可证经营区域为四平市的瓶装燃气企业，其经营区域不含梨树县、伊通县、双辽市行政区域。

3.行政处罚程序符合法律规定，轻微程序瑕疵不影响处罚结果。本案的行政处罚履行了立案、调查取证、告知、听证、审核及重大行政处罚集体研究决定等法定程序，保障了被处罚人申述和申辩的权益，依法交代了复议和起诉的权利及期限，整个处罚符合法定程序。存在的程序瑕疵，对四平顺安公司的权利不产生实际影响。

梨树县政府辩称，被诉复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，内容适当，应依法驳回上诉，维持原判。2024年7月9日，四平顺安公司经四平住房和城乡建设局核发（延续）取得许可证编号为吉202403010022P的《燃气经营许可证》，其中经营类别为瓶装燃气（液化石油气（LPG））,经营区域为四平市。2024年9月29日，梨树县执法局在位于梨树县林海镇小学附近,查获四平顺安公司雇佣员工李浩驾驶车牌号码为辽HAN3**的轻型栏板货车载有13公斤气瓶24个,运送至梨树县林海镇进行销售,后经四平顺安公司确认有关销售行为系企业行为。2023年7月15日，四平顺安公司雇佣员工李春青担任该公司配送员，并签订《劳动合同》。2024年5月1日，四平顺安公司委托李春青为代理运营人员,在梨树县林海镇进行试运营。期间向王磊销售液化石油气18次，每次收费130元，共计收取2340元。经梨树县执法局于2024年9月29日对上述行为进行立案查处,于2025年2月10日作出（梨执）行处罚决（2025）1号行政处罚决定书，决定对四平顺安公司处以人民币10万元及没收违法所得2340元的行政处罚。

四平顺安公司因不服上述处罚决定于2025年2月24日提出行政复议申请,梨树县政府经审查依法于同日予以受理,并分别作出受理通知及答复通知。法定期限内，梨树县执法局向复议机构提交了书面答复并就做出案涉处罚决定予以举证。案件受理后，梨树县政府经四平顺安公司申请同意其阅览答复意见及证据，并按照四平顺安公司要求复制部分证据内容。2025年3月27日，组织听证审理本案，充分听取四平顺安公司申请意见和梨树县执法局意见。听证结束后，四平顺安公司提出行政复议附带规范性文件审查申请，梨树县政府审查后认为应依法将该附带审查申请转送有权处理的四平市住建局依法处理。2025年4月2日，将该申请转送后，于同日中止该行政复议案件的审理，2025年6月2日，法定期限届满后恢复审理。2025年6月25日，因本案情复杂，决定延期三十日作出复议决定。上述受理、听证、转送、中止、恢复和延期情况，均依法向四平顺安公司和梨树县执法局进行告知。经组织听证，四平顺安公司和梨树县执法局分别举证、质辩，查明四平顺安公司对案涉李浩在梨树县林海镇的配送行为、李春青在梨树县林海镇的销售行为均认可为公司行为；对王磊提供的共计2340元交易记录截图真实性无异议。

据此，答辩人认定梨树县执法局查明的四平顺安公司在梨树县林海镇从事燃气经营活动的行为属实,依法作出的案涉处罚决定认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确。关于四平顺安公司提出的梨树县执法局案涉行政行为程序违法的问题。梨树县政府比对梨树县执法局听证笔录与处罚决定书，“购买人询问笔录共三份”的证据已予记录且经各方签字确认，但案涉罚没款的“购买者液化气瓶追溯截图3份”和“交易记录截图”未向申请人予以出示质证的情况确实存在，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第六十四条第（七）项规定的“听证应当依照以下程序组织：（七）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证；”据此，梨树县政府认为梨树县执法局所作行政行为确属程序轻微违法,但是对申请人权利不产生实际影响。

关于四平顺安公司提出的附带审查四平市住房和城乡建设局作出的《四平市住建局关于请求工作协助的复函》申请问题。四平市住房和城乡建设局答复称“我局于2024年3月14日出具的《四平市住建局关于请求工作协助的复函》（四住建函（2024）45号）文件系与梨树县执法局之间的工作磋商函件，不属于规范性文件。”且梨树县执法局作出行政行为的处罚依据是《城镇燃气管理条例》《吉林省住建系统行政处罚裁量基准（2023版）》，该《复函》并非作出案涉处罚的法律依据。因此，对四平顺安公司要求对四平市住建局作出的《四平市住建局关于请求工作协助的复函》（四住建函〔2024〕45号）进行附带审查的请求予以驳回。梨树县政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第（二）项、第三十三条的规定，作出“一、不撤销被申请人梨树县执法局于2025年2月10日作出的（梨执）行处罚决（2025）1号行政处罚决定书，但是确认该行政行为违法。二、驳回申请人四平顺安公司对四平市住建局作出的《四平市住建局关于请求工作协助的复函》（四住建函（2024）45号）规范性文件附带审查请求。”的行政复议决定。2025年7月23日，复议机构作出案涉行政复议决定并依法送达。

本院二审审理查明事实与一审一致。

本院认为，关于梨树县执法局的执法职权问题。根据《城镇燃气管理条例》第五条的规定，县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。梨树县委办公室下发的《梨树县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》及该局公布的权责清单，均明确赋予其负责住房和城乡建设领域法律法规规章规定的监督管理和行政处罚权，其中包括对“燃气经营者不按照燃气经营许可证的规定从事燃气经营活动”的行政处罚权。梨树县执法局据此作出案涉行政处罚，职权依据明确，并无不当。上诉人四平顺安公司关于梨树县执法局不具备法定燃气管理职权的上诉理由，与在案证据及地方政府职能配置规定不符，本院不予支持。

上诉人四平顺安公司构成超区域经营。四平顺安公司持有的《燃气经营许可证》明确记载经营区域为“四平市”，其主张梨树县作为四平市下辖的县级行政区，自然包含在“四平市”的经营范围内。对此，本院认为，对行政许可事项的解释，必须置于特定的行业管理规范体系之下，不能脱离许可本身的专业属性与监管目的而作简单的地理或行政区划理解。燃气经营许可中的“经营区域”是行政机关基于产业规划、安全监管能力、资源配置效率及市场秩序维护等专业和政策考量，对经营者活动空间作出的限定，其本质是一种业务准入范围的划界，与行政区划概念在法律性质与功能上存在显著区别。两者可能重叠，但绝非等同。对燃气经营许可区域范围的认定，应遵循国家统一的许可证管理规范进行判断。国家住房和城乡建设部《关于印发〈燃气经营许可证〉格式的通知》（建城〔2011〕174号）第四条规定，许可证编号由“省级简称＋发证年份编号＋副省级或地级城市（地区）编号＋县（县级市、区等）编号＋流水号＋类别代码”的方法统一编制。该编码规则通过编号中的“地级城市编号”和“县（区）编号”来精确标识和区分不同层级、不同地域的许可范围。

据此，经营者所持许可证编号中是否包含特定县（区）的代码，是判断其在该区域是否享有经营权的直接依据。若经营者所持许可证编号中的县（区）代码与其实际经营地不符，则其在该地的经营活动即缺乏相应的许可依据（微信公众号：燃气世界）。本案中，吉林省住房和城乡建设厅制定的《关于进一步规范燃气经营许可证格式的通知》（吉建市政〔2021〕1号），系对前述国家部委规定的具体落实与细化。该通知为四平市（编号01）和梨树县（编号02）等行政单元设定独立的许可证编号代码。四平顺安公司燃气经营许可证编号为吉202403010022P的，其中“01”明确表征其许可以“四平市”为独立单元。因此，四平顺安公司在编码对应为“02”的梨树县从事经营活动，显然超过法定许可范围。且作为该许可证的核发机关，四平市住房和城乡建设局在给梨树县执法局的复函中进一步阐明：“燃气经营许可证经营区域为四平市的瓶装燃气企业，其经营区域不含梨树县、伊通县、双辽市行政区域。”该解释与上级主管部门的规定内涵一致，构成了对“四平市”这一许可区域业务边界的有效释义。

综上，四平顺安公司依据民政部门的行政区划证明主张其经营行为合法，系对许可内容的误解。四平顺安公司在梨树县林海镇从事燃气销售活动，确属超出其许可证核准的经营区域，违反了《城镇燃气管理条例》的相关规定。梨树县执法局认定其构成未按照许可证规定从事经营活动，事实清楚，证据确凿。

关于被诉行政处罚行为的程序合法性问题。经审查，梨树县执法局在行政处罚听证程序中，未将“购买者液化气瓶追溯截图”及部分“交易记录截图”等证据出示并接受质证，该行为违反了行政处罚听证程序关于保障当事人质证权的规定，构成程序轻微违法。但鉴于四平顺安公司对相关销售次数、金额的基本事实予以承认，且对交易记录的真实性未提出异议，上述未出示的证据主要用于佐证已查明且无争议的基本事实，未动摇违法行为的认定基础，不影响处罚结果公正性，亦未实质影响四平顺安公司的核心抗辩权利。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，该行为属于“程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形。梨树县政府在复议决定中对此予以确认，原审判决据此确认程序违法但保留处罚决定效力，处理适当。

对于四平顺安公司对于《四平市住建局关于请求工作协助的复函》的规范性文件附带审查请求。规范性文件指行政机关针对不特定对象制定的、涉及权利义务、具有普遍约束力并可反复适用的文件。而本案中被请求审查的《复函》从对象上看系四平市住房和城乡建设局应梨树县执法局请求，就特定案件中许可证区域解释问题作出的回复，并非针对不特定对象制定。从内容与效力上看，则系对燃气经营许可证经营区域含义的释明，其内容不具有创设权利义务的特征，也不具备在未来对其他不特定对象反复适用的普遍约束力。故，该《复函》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的附带审查范围。

综上，梨树执法局（梨执）行处罚决〔2025〕1号行政处罚决定书程序违法，应予纠正。梨树县政府梨政复〔2025〕30号行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人四平顺安公司上诉请求不能成立，本院不予支持；原审判决认定事实清楚，裁判结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人四平市顺安液化气有限公司负担。

本判决为终审判决。

审判长：李本直

审判员：张英男

审判员：谷彦臣

二Ｏ二六年二月四日

法官助理：张婷婷

书记员：王依瑶

连续十年创作不易，感谢有你！

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