建言 | 完善统分结合的双层经营体制

当前各地因地制宜、依托村庄不同资源禀赋，不断拓展新型集体经济实现路径，正是新的历史时期探索统一经营与分散经营有机结合的生动实践。

原文 ：《以“统分结合”壮大新型农村集体经济》

作者 |上海社会科学院经济研究所副研究员 李双金

图片 |网络

2026年8月，《中华人民共和国农业法》完成新一轮修订，明确指出要“巩固和完善农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。作为极具中国特色的制度安排，如何更好地实现统分结合，是改革开放以来农村经济发展始终面临的重要问题。当前各地因地制宜、依托村庄不同资源禀赋，不断拓展新型集体经济实现路径，正是新的历史时期探索统一经营与分散经营有机结合的生动实践。

“统分结合”逐步确立

20世纪70年代末，全国农村自下而上迅速开展了以“分田到户”“包产到户”为主要形式的土地产权制度改革。在保持农村土地集体所有的基础上，土地使用权以承包的形式分配给农户个体，土地收益权在国家与农户之间按约分配。农户分散决策的个体经营逐渐取代以往依托人民公社的集体统一经营成为农村经济发展的主要形式，农村经济社会面貌迅速改观。

政策层面上，国家在充分肯定分散经营作用的基础上，仍然十分强调集体统一经营的重要性。1983年“一号文件”指出，联产承包责任制采取统一经营与分散经营相结合的原则，最早体现了“统分结合”的思想。1986年“一号文件”指出，“地区性合作经济组织应当进一步完善统一经营与分散经营相结合的双层经营体制”。统分结合是指在农村土地集体所有的前提下，农村集体的统一经营与农户个体的分散经营相结合，既充分体现集体经营统筹协调的功能，又充分发挥分散经营的激励作用。1999年，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”正式写入《宪法》，成为国家根本大法确定的农村基本经营制度。

充分发挥“统分结合”的制度优势，需要平衡好统一经营与分散经营的关系。土地产权制度改革的巨大效应使得分散经营在较长时间内成为农村经济发展、农民增收的主要形式。集体统一经营则因种种原因面临挑战。其中最重要的原因是，某些地区将土地等生产资料一分到底，集体几乎完全丧失了包括土地在内的全部生产资料，农村集体的少量经济功能逐渐被村委会代理行使，集体经济组织处于虚置状态，难以开展实质性的生产经营活动，也因此难以发挥“统”的功能。因此，在“统分结合”的制度安排中，相对于“分”的突出作用，“统”的作用体现得并不充分。“统”的作用如何更好地实现，成为下一阶段政策与实践探索的方向。

有效平衡“统”与“分”

早在1990年，《关于1991年农业和农村工作的通知》即强调要发展农业社会化服务，提出乡村集体经济组织是农业社会化服务的提供者，深化了“统一经营”的内涵。随着市场经济体制改革的进一步深化，分散农户面对市场风险的能力日益显现不足，分散经营的增收效应不断降低。为共同面对市场风险、降低分散经营的生产和销售成本，农户之间自发地开始探索合作经营，出现了党的十五大肯定的“劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济”等新现象。这种一定程度一定范围内少数农户之间统一经营的探索，多以专业合作社、“公司+农户”等形式出现。

面对实践中出现的新现象，政策层面给予了及时回应。党的十七届三中全会提出，“要进一步拓展集体经营的内涵，统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。党的十八届三中全会强调，“要坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。政策上的肯定与支持使得这一时期农村各种形式的合作经营更加丰富。农户自发的合作经营探索惠及了部分农民，但难以覆盖全体农民。

与此同时，多年快速的工业化城市化吸引了大批农民进城，进城农户闲置土地的私下流转日益盛行。农户将承包土地反租给村集体，村集体再将土地统一整理后出租给生产大户的做法也较为普遍。以村委会为代表的村集体由此掌握了一部分土地资源，具备了开展集体经济活动的物质基础。一些在上一轮土地制度改革中保留有部分集体资产的村庄，则一直在探索依托土地等资源开展市场化经营活动，对增加农民收入具有明显效果。如何通过更大范围内的统一经营，充分发挥以村集体为核心的集体经济“统”的作用，让所有农户共享发展成果，体现统分结合的制度优势，成为农村改革进一步探索的理论与实践问题。

土地产权制度改革再次成为深化农村改革的突破口。2014年中央“一号文件”正式提出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”，农村新一轮土地制度改革开始启动。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台，全国范围内的“三权分置”改革系统推进，为随后村集体经济组织的重建以及开展统一的生产经营活动提供了制度保障和物质基础。

进一步发展壮大集体经济

2016年《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》首次提及要“发展新型集体经济”，各地随后开始了土地资源清查、集体资产折股量化、股份合作制改革以及集体经济组织登记赋码等一系列基础性工作。新农村建设时期沉淀的大量集体资产，理论上属于经济学所谓的“公共池塘物品”，是村庄特定范围内的公共物品，具有竞争性和非排他性。如何进一步发挥村集体经济“统”的功能，充分利用这些公共池塘物品为区域内全体农民服务，促进农民增收，成为进一步深化农村改革的关键所在。发展新型集体经济由此成为政策和理论关注的焦点。

2017年中央提出乡村振兴战略，壮大集体经济成为实现乡村振兴的重要举措。2018年“一号文件”进一步要求探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，标志着党和国家对发展农村集体经济有了新的理论认识。在政策的支持与引领下，各地以建立新型农村集体经济组织为基础，不断创新集体经济的实现形式，探索集体经济与农户分散经营、企业市场化经营相结合的不同方式。党的十九届四中全会再次强调“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。2023年“一号文件”对新型农村集体经济的内涵做出阐释，强调要让集体经济组织成员共享时代红利。新型农村集体经济之所以新，根源在于“三权分置”的新型土地制度。“三权分置”使得农业生产经营主体更加多元，分散农户、家庭农场、农业合作社、社会化服务组织等因此能与村集体经济组织共同支撑起统分结合的双层经营体制。

发展壮大新型农村集体经济不仅是进一步完善统分结合的双层经营体制的内在需要，也是促进共同富裕、推动乡村全面振兴的重要保障。党的二十届三中全会进一步强调要“巩固和完善农村基本经营制度”“发展新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，赋予农民更加充分的财产权益”。为进一步发挥统分结合的制度优势，相关法律制度逐步完善。2025年5月《中华人民共和国农村集体经济组织法》正式实施，2026年8月《中华人民共和国农业法》完成新一轮修订，壮大新型农村集体经济提升为法律要求。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2018期第2版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

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