从“有床住”到“有人护”，民政部“五千工程”如何改变养老

民政部新闻发言人、副部长孙硕鹏近日在国新办新闻发布会上介绍，到“十五五”末，全国村和社区一级养老服务设施覆盖率将达到70%，养老机构护理型床位占比达到73%。

在这场发布会上，民政部提出实施养老服务“五千工程”：推动2000个公办养老机构达到二级以上标准，高质量高水平的普惠性养老机构达到1000个，失智老年人照护机构达到1000个，连锁化、品牌化的社区嵌入式养老服务机构达到1000个。

这5000个机构是否都要新建？护理型床位与普通养老床位有什么区别？这些机构又将如何与居家社区养老、长期护理保险等制度衔接？从民政部公布的具体任务看，“五千工程”既包括公办养老机构改造升级，也包括普惠养老、失智照护和社区养老服务扩容，政策重点已经从增加床位数量，进一步转向调整床位和服务结构。

养老服务更加重视床位背后的照护能力

民政部、全国老龄办发布的《2025年度国家老龄事业发展公报》显示，截至2025年末，全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位合计767.9万张。其中，注册登记的养老机构3.92万个，床位498.4万张；社区养老服务机构和设施35.61万个，床位269.5万张。

与2024年相比，全国养老床位总数由799.3万张降至767.9万张，注册登记养老机构的床位数由507.7万张降至498.4万张。与此同时，养老机构护理型床位占比由65.7%提高至69.9%。

护理型床位也不只是配备一张护理床。从地方出台的认定标准看，北京市民政局2025年9月印发的《养老机构护理型床位设置指引》将护理型床位定义为，养老机构面向失能失智老年人照护服务需求，保障基本生活照料和护理服务的床位设施及相应服务能力。

按照该指引，设置护理型床位的养老机构需要配备相应的设施设备、服务人员和安全管理制度，并根据老年人的能力评估结果制定照护服务计划。上海等地出台的护理型床位设置规定，也对无障碍设施、护理设备、人员配备、生活照料、医疗护理和康复训练等提出要求。

普通养老床位通常主要为自理或基本自理老人提供住宿、餐饮和日常生活服务。护理型床位主要面向失能、部分失能以及部分失智老人，除了硬件设施，还需要配套助餐、助浴、排泄照护、翻身转移、康复训练和安全风险处置等服务。可见，护理型床位占比反映的是养老机构床位结构，实际照护能力还要看人员配置和服务质量。

“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划提出，养老机构护理型床位占比达到55%。这一目标已经提前完成。“十五五”有关规划采用的2025年基期值为68%，2030年目标为73%；《2025年度国家老龄事业发展公报》随后公布的实际统计数为69.9%。

全国老龄委第一届专家委员、中国老龄产业协会专职驻会副秘书长王永春表示，实现护理型床位提升目标，养老服务要从“铺摊子”转向“练内功”、从“重设施”转向“重效果”。除了增加护理型床位，还要解决专业护理人员不足、部分护理床位利用率不高以及不同地区服务能力不均衡等问题。

“五千工程”补齐不同类型的服务短板

“五千工程”包括四项具体任务。其中，2000个公办养老机构的目标是达到二级以上标准。国家发展改革委副主任郑备今年3月在国新办政策吹风会上介绍“十五五”时期“一老一小”服务部署时表示，要“改造升级2000个公办养老机构”。

按照养老机构等级评定的有关标准，养老机构等级由低到高分为一级至五级，评定内容包括环境、设施设备、运营管理和服务等。推动公办养老机构达到二级以上标准，不只是改造房间、增加床位，还涉及人员配置、服务流程、安全管理和照护质量等方面。

公办养老机构主要承担养老服务兜底保障职责，优先满足特困老年人集中供养需求，并为经济困难的失能老年人等群体提供服务。改造升级2000个公办养老机构，主要是提升现有公办机构的照护和托底保障能力。

1000个高质量高水平普惠养老机构，主要面向有专业养老服务需求、又难以长期负担高价机构的家庭。孙硕鹏在发布会上表示，民政部门将指导各地扩大普惠养老服务供给，实现价格可负担、质量有保障、运营可持续。

1000个失智老年人照护机构主要补充失智照护服务。国家卫生健康委等部门此前印发的《应对老年期痴呆国家行动计划（2024—2030年）》提出，增加认知障碍老年人照护服务供给，支持养老服务机构设置认知障碍照护专区，改善照护环境，培养专业照护人员。

失智老人可能出现记忆、语言、思维和判断能力下降，部分老人还会出现行为变化以及走失风险。与一般生活照料相比，失智照护机构需要在空间设置、防走失管理、认知训练、生活照料和人员培训等方面提供专门服务。

另外1000个为连锁化、品牌化的社区嵌入式养老服务机构。这类机构一般设置在社区或居民生活圈内，主要提供助餐、日间照料、短期托养、康复护理和居家上门服务，规模通常小于集中式养老机构。

孙硕鹏在发布会上表示，民政部门将着眼老年人的失能进程、经济条件和服务需求，按需提供普惠照护、兜底保障、探访关爱、失智照护、康复护理、安宁疗护等不同类型的服务，力求打造全生命周期、全链条的照护服务体系。

专业照护向社区和家庭延伸

孙硕鹏介绍，“十五五”时期将完善老年人能力评估体系，根据能力等级和个人意愿，引导老年人选择居家、社区或机构照护服务；依托覆盖城乡的县、乡、村三级养老服务网络，增加照护服务供给。

今年7月，民政部发布《城乡三级养老服务网络建设管理指引》。指引提出，在县级设置综合养老服务管理平台，在乡镇、街道设置区域养老服务中心，在村和社区设置养老服务设施站点。

县级平台主要承担资源统筹、行业指导和服务示范等职能；乡镇、街道区域养老服务中心承担专业照护、资源链接和探访关爱等功能；村和社区养老服务站点主要提供日间照料、助餐、文化娱乐以及居家上门服务。

指引还提出，大力发展嵌入式社区养老服务设施和互助性养老服务站点，让老年人能够就近获得居家上门或社区养老服务。此次“五千工程”将1000个社区嵌入式养老服务机构单列出来，也是对三级养老服务网络村和社区服务端的补充。

孙硕鹏表示，在家庭层面，将推动照护技能进家庭，大力发展上门照护服务；在社区层面，鼓励社区养老服务机构既面向机构内老人，也面向周边家庭提供服务；在机构层面，推动养老机构服务专业化。

按照这一服务安排，能够自理或失能程度较轻的老人，可以继续在家生活，由社区提供助餐、助浴、巡访、康复和上门照护；家庭照护者暂时无法照护时，可以使用日间照料或短期托养服务；需要全天候照护的老人，可以转入专业养老机构。

社区养老服务设施建成后能否持续运营，也是下一阶段需要解决的问题。民政部此次将连锁化、品牌化纳入建设目标，要求社区嵌入式机构通过连锁运营、统一培训和服务标准，提高养老服务质量和运营能力。

普惠服务与费用保障共同减轻养老负担

增加护理型床位和专业照护机构，解决的是服务供给问题。失能失智老人家庭还面临长期照护费用负担，需要普惠养老、长期护理保险和养老服务补贴等政策共同发挥作用。

今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快建立长期护理保险制度的意见》。随后，国家医保局、民政部等八部门印发实施方案，明确用3年左右时间，基本建立适应我国基本国情的长期护理保险制度。

实施方案明确，长期护理保险起步阶段保障重度失能人员。参保人员失能状态一般需要持续6个月以上，并经过失能等级评估认定。服务方式包括机构护理、居家护理和社区护理，政策鼓励使用居家和社区护理服务，并在支付比例上给予适当倾斜。

长期护理保险基金主要支付符合规定的长期护理基本服务费用。国家医保局公布的全国统一长护服务项目目录包括36项服务，其中有协助进食、沐浴、口腔清洁等生活照护项目，也有吸痰、导尿等基础医疗护理项目。养老机构的住宿、膳食等费用，不属于长护险统一服务项目目录中的护理服务费用。

失智老人能否享受长护险待遇，也要经过失能等级评估，不能只依据失智诊断确定。符合失能等级、参保缴费等条件的人员，才能按规定享受长护险待遇。

国家医保局医药服务管理司司长黄心宇在3月26日举行的国新办发布会上表示，长期护理服务供给是长期护理保险制度发挥作用的基础。国家医保局将通过定点机构管理、统一服务项目和培养长期照护师等方式，提高长期护理服务的规范化和专业化水平。

除长护险外，民政部、财政部自2026年1月1日起在全国实施向中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目，支持符合条件的老人购买居家、社区或者机构养老服务。按照现行安排，项目实施期为12个自然月。

正在享受长护险待遇的失能老人，符合补贴范围的养老服务消费在扣除长护险待遇后，个人自付部分仍可按规定使用电子消费券抵扣。正在享受特困人员供养救助、经济困难失能老年人集中照护服务补助等政策的老人，则按照规定做好待遇衔接，避免重复享受补贴。

根据民政部的部署，“十五五”时期养老服务扩容将更多面向失能失智老人的照护需求。护理型床位、“五千工程”、城乡三级养老服务网络、长期护理保险和养老服务消费补贴，分别从机构、社区、人员和费用保障等方面增加服务供给。对老人及其家庭而言，这些政策最终都要落实到能否就近找到服务、能否获得专业照护以及能否承担照护费用上。

新京报记者 吴为

编辑 张牵 校对 赵琳