教育观察｜未成年人触网将有“强制保护”，新规如何落地？

近日，国家互联网信息办公室组织起草了《国务院关于保障未成年人健康安全使用网络的规定（征求意见稿）》（以下简称“征求意见稿”），并向社会公开征求意见，意见反馈截止日期为2026年10月17日。

征求意见稿共25条，从用户识别、内容管理、算法管理到未成年人模式建设作出系统安排。意见稿提出，未满十六周岁的未成年人使用网络音视频服务、游戏服务、社交服务等，网络平台应当按照规定将相关服务切换至未成年人模式；平台须识别未成年人，不得设置诱导未成年人用户情感依赖、沉迷以及过度消费等的算法模型；不得向未成年人提供虚拟亲属、虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务。

北京师范大学新闻传播学院党委书记、未成年人网络素养研究中心主任方增泉，曾参与征求意见稿研讨会。他表示，“征求意见稿的核心突破在于‘把未成年人模式建设纳入网络平台的合规体系’，这意味着未成年人保护不再只是倡导性的‘引导’，而是具有强制约束力的‘合规要求’。”

把未成年人模式从平台功能变为法定制度

首都经济贸易特大城市经济社会发展研究院副院长郭媛媛表示，当前我国未成年人网民规模庞大。虽然各大平台已上线未成年人模式，但对于身份识别可绕过、技术造假等问题，实践中较难及时、有效管控。其中，身份认证漏洞问题尤为突出，如一些未成年人会冒用父母、祖辈的身份信息上网，轻松绕过实名认证与未成年人管控机制，导致现有防护模式形同虚设。

另外，未成年人沉迷短视频、深陷AI营造的虚假网络环境等问题愈发严重。未成年人绕过管控后的各类网络消费行为，也引发大量纠纷，相关责任界定长期难以厘清，是亟待解决的现实难题。“本次新规精准针对上述各类网络治理问题。”郭媛媛说道。

中国政法大学未成年人事务治理与法律研究基地副主任苑宁宁介绍，从制度体系看，《未成年人保护法网络保护专章》确立了基本原则和制度，《未成年人网络保护条例》（以下简称《条例》）是综合性的行政法规。此外，还有《未成年人模式建设指南》《人工智能拟人化互动服务管理暂行办法》等部门规章和规范性文件。

未成年人沉迷短视频、深陷AI营造的虚假网络环境等问题愈发严重。 图/IC photo

“这份征求意见稿以国务院规定的形式出台，也是行政法规，和《未成年人网络保护条例》的效力层级相同，但定位不同。”苑宁宁表示，《条例》覆盖网络素养、信息内容、个人信息、沉迷防治等各个方面。征求意见稿集中解决未成年人使用网络服务的具体规则，特别是未成年人模式的建设和使用。它在法律和部门规章之间起衔接作用。一方面细化法律和条例的要求，另一方面把指南和部门规章中已经比较成熟的做法上升为行政法规，并配上罚则。

在苑宁宁看来，该征求意见稿最与众不同的，是把未成年人模式从一项平台功能，变成了贯穿手机、应用商店和应用程序的法定制度。特别是把移动智能终端未成年人模式纳入电信设备进网许可检测，用电信设备准入制度来落实未成年人网络保护。

“以往相关标准界定模糊、存在弹性空间，导致平台执行缺乏约束力、落实效果不佳。”郭媛媛表示，此次新规进一步明晰了未成年人网络保护的责任边界，对身份认证环节作出更为严格的规范，同时对网络平台提出更高履职要求。

征求意见稿的“负面清单”亮明未保底线

征求意见稿第四条列出了一份明确的“禁止清单”：网络服务提供者不得向未成年人提供陌生人网络社交服务、虚拟亲属和虚拟伴侣等虚拟亲密关系服务、诱导未成年人沉迷的网络服务，以及向未满十六周岁的未成年人提供网络直播发布服务。

“这份负面清单回应了当前未成年人网络保护中最突出的风险点。”方增泉介绍，陌生人网络社交和虚拟亲密关系服务是近年来的高风险场景，“青春期是未成年人学习处理人际关系的关键期，如果过度依赖虚拟互动，可能丧失学习共情、协商和冲突处理的机会，更不容易融入社会。”

值得注意的是，规定并非“一刀切”。征求意见稿对陌生人社交服务设置了例外情形：十六周岁以上并以自己的劳动收入为主要生活来源的未成年人，可以不受此限。方增泉认为，这种分层设计体现了“最有利于未成年人”原则下的精细化考量。

此外，诱导沉迷的行为设计也被严格禁止。方增泉特别提到，自动滚屏等行为设计，以及成瘾行为的算法推荐，都在严格禁止之列，“尤其是对十六岁以下的未成年人，诱导沉迷的网络服务是被明确禁止的”。

“把未成年人模式建设纳入网络平台的合规体系来建设，是本次规定的一个创新路径。”方增泉强调，如果网络平台没有落实未成年人模式的相关规定，就构成不合规，将面临相应的惩罚，“虽然额度不是特别高，但合规压力是实实在在的”。

方增泉在采访中透露了一个值得关注的行业现状：部分大型互联网平台的未成年人保护团队规模“非常小，两三个人甚至一两个人”，且往往由基层工作人员负责，协调统筹能力有限。

“现在特别强调要建立管理人、技术措施和人员队伍，起码要有高管参与指导和协调。有的公司由创始人或董事负责未成年人保护，力度是完全不一样的。”方增泉透露，2024年发布的《移动互联网未成年人模式建设指南》属于引导性和指导性文件，《未成年人网络保护条例》虽也强化了未成年人模式建设，但此次征求意见稿明确要求平台配备专门的管理技术和人员团队，且不得设置诱导未成年人用户情感依赖、沉迷和过度消费的算法模型。

网络服务提供者识别未成年人须有伦理边界

新京报记者注意到，对于未成年人身份认证，新规要求网络服务提供者具备未成年人用户识别能力，对经实名认证或者识别为未成年人用户的，网络服务提供者应当采取相应的措施。此外，还要求为智能终端产品设置未成年人模式联动、一键切换、退出核验、防绕过以及使用时段、时长、功能和内容管理等功能。

其中，征求意见稿第五条规定，向未满十六周岁的未成年人提供网络游戏、网络社交及可能影响认知的人工智能服务等网络服务时，应当通过未成年人模式提供。这意味着，平台一旦识别出用户为未成年人，应主动将其切换至未成年人模式，而非依赖家长或孩子自行选择。

苑宁宁认为，之所以对平台提出明确要求，主要基于三点现实考虑。第一，之前的法律政策只要求平台设置未成年人模式，开不开由用户决定。很多孩子不开，一些家长不会开，结果设而不用；其次，各个应用的未成年人模式入口不同、标准不一，家长逐个设置很麻烦；第三，孩子可以用家长账号、卸载重装、应用分身等方式绕开。

“这一调整和变化能否落实取决于三个条件。”苑宁宁表示，一是能识别，平台要能准确判断用户是不是未成年人，否则切换无从谈起；二是绕不开，手机要有退出核验和防绕过功能；三是愿意用，未成年人模式里要有足够的优质内容，否则孩子会想办法离开。再加上备案、核验和处罚，这项规定才能真正发挥作用。

方增泉坦言，未成年人识别是“世界性的难题”，“孩子不可能主动提供身份信息，平台只能通过综合手段来判断”。征求意见稿为此提供了多元合规技术工具箱，其中特别对人脸核验作出约束，要求推行非存储式一次性核验，仅输出判断结果，严禁存储或用于画像、营销等其他目的。

“这实际上是在‘识别精准度’和‘个人信息安全’之间寻找平衡。”方增泉解释道。

关于人脸识别，苑宁宁亦认为需要重视伦理和个人信息保护问题。人脸信息属于敏感个人信息，不满十四周岁未成年人的个人信息也属于敏感个人信息。即使是非存储式、一次性的核验，也涉及三个问题：必要性，如果孩子每次登录都要刷脸，可能超出必要限度；安全性，非存储是企业的承诺，需要有办法验证；准确性，未成年人面部特征变化快，可能出现误判。

“我的看法是，人脸核验可以用，但要有边界。”苑宁宁表示，可从三方面划定边界：只在关键环节使用，比如注册账号、大额充值、夜间登录、解除未成年人模式，不宜频繁使用；不能作为唯一方式，要提供其他核验途径，这也是人脸识别技术应用安全管理办法的要求。处理不满十四周岁未成年人的人脸信息，还要取得监护人同意；平台只接收核验结果，不接触人脸原始数据，并接受第三方审计。“同时，要优先使用国家网络身份认证公共服务，让平台只获得年龄标识，从源头上减少个人信息的收集。”苑宁宁强调。

郭媛媛表示，严格落地执行，是新规后续推进的核心方向。以往随着新技术升级带来的未成年人网络保护及管控手段偏软性、标准界定相对模糊、执行界限部分不清晰，实操性有时较弱，难以在相关工作中落地见效。本次征求意见稿，针对身份认证、平台履职、多方协同、制度约束等关键环节，细化完善了相关举措，补齐以往治理短板。

新规落地还须解决内容池建设、“监护人缺位”等问题

“整体来看，本次新规举措依然具有过渡性特征。当前AI衍生的各类网络问题持续增多，对应的人机协同治理规则，也会在后续法治建设过程中不断迭代完善。”郭媛媛说道。

方增泉透露，在征求意见稿的研讨过程中，专家们博弈最激烈的一个焦点是：未成年人模式里的内容池，到底应该用“黑名单”还是“白名单”？——黑名单模式是“不让孩子接触暴力色情等违法违规内容”，白名单模式则是“未成年人模式里全部是正向的优质内容”。但白名单的问题在于，“优质内容未必符合0到18岁各个年龄段孩子的认知和学习需求”。

他认为，未来的方向是基于个性化服务的内容分发：“如果识别出是8岁的孩子，就尽量推送8岁年龄段相关的内容；如果是3岁的幼儿，就推送低幼内容。”这需要大模型技术的支撑，方增泉将其称为未成年人保护模式的“3.0阶段”——从防沉迷的1.0、保护与发展并重的2.0，走向大模型驱动的个性化精准保护。

但内容池建设也面临现实困境：正向内容由谁提供？是互联网公司购买、主流媒体生产，还是公益版权模式？方增泉认为这些问题“需要进一步探讨”，未成年人模式的内容池建设“肯定需要一个标准，不管是国家标准还是行业标准”。

新规还明确了协同共治要求和法律责任制度。郭媛媛认为，新规也将推动家校、社会多方协同治理体系完善，进一步厘清各方责任，凝聚治理合力，构建全方位的未成年人网络保护格局。

再完善的制度设计，也绕不开“监护人缺位”这一结构性难题。方增泉观察到，80后、90后甚至00后成为家长后，他们本身就是在互联网空间中成长起来的，“好多家长回家以后花大量时间刷手机、看视频、打游戏”。

对此，他给出具体建议：家长回到家庭里，尽量减少媒介使用；即使使用，也可以和孩子共同使用。家长可以尝试“跟着孩子学”，“你跟着他学一个小视频、打一个游戏，家长的引导和示范作用非常重要。如果光禁止孩子不看手机，家长自己又刷手机，效果可想而知。”

新京报记者 刘洋 徐彦琳

编辑 缪晨霞

校对 柳宝庆