美国“重返”太平洋岛国，但岛国真正需要什么？

作者 殷知行 梁国杰

9月初，美国国务院宣布，将向太平洋岛国提供超过1.5亿美元支持，还宣称太平洋岛国的安全与繁荣是“美国优先”外交政策的重要支柱。此后，美方官员接连访问密克罗尼西亚联邦、所罗门群岛和基里巴斯，推动所谓“美国优先”的经济与安全议程。

乍看之下，美国似乎正在“重返”太平洋岛国。但一个耐人寻味的问题是：华盛顿反复念叨的“太平洋安全”，究竟由谁定义？当美国越来越多地从地缘竞争、军事威慑和战略布局看待区域局势，太平洋岛国真正关心的又是什么？

同样谈“安全”，美国和太平洋岛国想法不同

对太平洋岛国而言，“安全”从来不是单纯的军事概念。2018年，太平洋岛国论坛通过《博埃地区安全宣言》，明确提出扩展地区安全概念，并将气候变化置于安全议题的突出位置。宣言强调，各成员拥有不受外部干涉和胁迫处理自身事务的主权权利。

这并非修辞上的包装，而是由岛国的现实处境决定。对低洼环礁国家而言，海平面上升意味着土地减少；极端天气可能摧毁基础设施和发展成果；渔业资源衰退可能影响就业和粮食安全；能源、交通、医疗和数字基础设施欠缺，同样会放大国家的脆弱性。太平洋岛国论坛近年来推动的“蓝色太平洋大陆”战略，正是把和平安全、经济发展、气候变化、海洋环境、能源、卫生和互联互通置于彼此关联的整体框架当中。

而在美国的语境里，“太平洋安全”有着另一套优先次序：战略通道是否畅通、军事存在是否稳固、盟伴体系是否可靠、能否形成对潜在竞争对手的战略拒止。这种安全观回应了传统国家安全的现实需求，却容易把岛国变成美国战略布局中的地理节点。

矛盾由此产生：岛国谈的是生存、发展和生态，美国却越来越多地谈论威慑、阵营和竞争，两种“安全观”之间的错位，恰恰是双方的分歧长期难以弥合的深层原因。

美国的政策一直变，不变的是认知基点

从历史看，美国对太平洋岛国的政策并不是一条上升的直线，而是在“利用-漠视-再利用”之间反复摆动。

冷战时期，太平洋被美国视为全球战略体系中的重要空间。军事基地、战略通道和核试验使部分岛屿承担了远超自身人口和经济规模的战略功能。在这一时期，岛国首先是美国全球军事体系中的“地理屏障”，其自身安全利益落在次要位置。

冷战结束后，太平洋对美国战略价值下降，美国一度降低对区域各国的关注。直到近年来中美战略竞争升温，太平洋岛国的重要性才迅速反弹。从“被忽视”到“被重新发现”，变化的其实不是太平洋岛国本身，而是美国对其战略价值的判断。

拜登政府时期，美国确实改变了特朗普第一任期的部分做法。华盛顿重新加强与太平洋岛国论坛的制度性联系，举行美国-太平洋岛国峰会，扩大气候、发展、海洋治理和公共卫生等议题合作，并承认太平洋岛国论坛的地位。

这种“多边回归”比单纯的“安全叙事”更贴近岛国关切。但与此同时，美国越来越把太平洋纳入“印太战略”和大国竞争框架之中。于是便出现了值得注意的变化：安全议题有所扩展，战略目的未必改变；多边话语更加丰富，地缘竞争仍是重要底色。

特朗普开始第二任期后，进一步把这种变化推向“交易化”。美国前不久宣布的1.5亿美元援助资金，其中相当部分直接关联能源和经济安全；与此同时，美国将自身参与太平洋岛国事务明确表述为“美国优先”外交的重要支柱。

这意味着，“美国优先”理念引导下的美国，正重新计算介入的成本与收益：哪些投入能服务美国战略利益，哪些责任应由伙伴承担，哪些援助可以转化为美国自身的战略收益……与拜登时期相比，特朗普的手段更直接、条件更明确、成本分担色彩更突出。

因此，从“战略漠视”到拜登时期的“多边重返”，再到特朗普第二任期的“交易化介入”，美国的政策手段确有变化；但有一点始终未曾改变，那就是：华盛顿始终从美国自身的战略利益出发理解太平洋岛国的价值。

华盛顿无法满足太平洋岛国的所有需求

美国的利益算计，在美国与部分太平洋岛国的特殊关系中体现得尤为明显。

以《自由联系协定》为例，这是美国与密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛和帕劳之间形成的特殊政治、安全和经济安排的国际法基础。未来20年，美方将向这三个国家提供总计约65亿美元援助，覆盖教育、卫生、环境和基础设施等领域。

这种安排具有双重性。一方面，它确实为岛国提供了重要发展资源；另一方面，特殊安全安排使美国能够获得相应的战略通行和防务权利。由此可见，美太关系并不是简单的“援助-受援”关系，而是一种安全、经济和地缘利益交织的制度安排。

当全球进入新的战略竞争时代，这种关系的战略色彩愈发突出。美国越来越把太平洋岛国视为“印太战略”链条的重要组成部分，把港口、海底通信、能源体系、海上执法乃至数字基础设施都置于大国竞争的观察框架之中。

然而，太平洋岛国并非没有自己的战略选择。第55届太平洋岛国论坛的主题是“建设经济：生命、行动、团结”，相关讨论仍把经济韧性、气候变化、海洋治理、能源和地区安全置于相互联系的框架当中。同时，美国和澳大利亚不断抛出承诺：澳大利亚重点支持海上安全、空中监视和执法合作，美国则将相当一部分资金用于能源安全。

这恰恰说明，太平洋上正出现一个新的现实：岛国需要外部力量，却不愿被外部力量定义；需要安全合作，却不愿安全合作演变为阵营选择；需要发展资金，却不希望发展需求成为大国竞争的筹码。

这也是美国政策最容易被忽视的地方。太平洋岛国真正希望获得的，不是美国替它们决定安全，而是外部力量帮助它们增强自主能力。

岛国不需要“选边”，而是要获得尊重

太平洋岛国面对的安全问题，原本就不是一道选择题。对岛国而言，气候变化与海洋环境不是“非传统安全”，而关乎现实生存问题；能源和粮食不是经济议题的附属品，而是国家安全的基础；交通和数字网络不是普通基础设施，而是摆脱脆弱的生命线。

因此，真正的太平洋安全，应当至少建立在四个相互联系的支点之上：生存安全、发展安全、生态安全和战略自主。军事安全当然不可或缺，但不能凌驾于其他安全之上，更不能以军事安全之名重新塑造整个地区的政治秩序。

美国又一次来到太平洋，说明这个地区在大国战略中的重要性正在上升。对太平洋岛国而言，被大国关注本身并不是问题，问题在于这种关注究竟服务于什么。这些国家也不排斥外部力量参与地区事务，却反对由外部力量替它们决定方向。

太平洋不应成为大国博弈的棋盘，岛国也不是离岸制衡的筹码。真正持久的地区安全，绝不是把更多国家纳入竞争阵营，而是让不同国家围绕气候、海洋、能源、发展和灾害等共性问题扩大合作。只有尊重地区机制、尊重太平洋岛国选择、让岛国拥有定义自身安全的权利，外部力量的“重返”才不会再次变成另一种形式的主导。

美国当然可以继续谈“太平洋安全”，但真正值得倾听的，是太平洋岛国自身如何回答这个问题。因为对这些国家而言，安全从来不是地图上的战略纵深，而是脚下的土地以及赖以生存的海洋，还有能够自主决定未来的权利。

（作者殷知行是澳门城市大学博士研究生；通讯作者梁国杰是大连大学教授，小岛屿区域国别研究联盟秘书长。）