江苏
如果信访人拿着依法分类办理回复去询问信访工作人员为什么不能继续申请复查、复核，工作人员可能会说信访程序是“兜底”程序，只有其他法定程序处理不了的问题才能通过信访程序办理，信访人听了解释后更觉得“云里雾里”。
简单说信访与诉讼、仲裁、行政复议等程序的关系就是：信访是最后一道防线，不是第一道程序，更不是包打天下的万能通道。
一、既然依法分类了，为什么还要复查、撤销？
虽然现在在大力推进信访工作法治化和依法分类处理，但实际工作中常遇到两种现象：
一种是，信访人拿着“依法分类办理”的回复，不愿意去复议、仲裁，就是要申请复查；另一种是，一些本可以导入行政复议、行政诉讼、仲裁或依法履职程序的信访处理意见，被要求撤销、重新导入法定途径时，相关部门和领导很不理解：事情都答复了，为什么还要折腾重新答复？
问题就出在：很多人把信访的“兜底”理解成了“兜底一切”。
比如，信访人写“要求XX部门履行XX法定职责”。这类申请按规定应出具依法履职答复书，而不能简单用信访处理意见书代替。原因很直白：信访处理意见一般属于不可诉的答复行为，而行政履职答复属于可诉的行政行为。如果用信访意见代替履职回复，看似省事，实则变相剥夺了当事人的复议、诉讼权利。
还有一些单位不愿引导行政复议、行政诉讼，根本原因是怕败诉，尤其觉得行政诉讼中领导出庭应诉很麻烦。于是，明明可以依法分类办理的信访件，被错误导入信访程序，甚至故意不写救济途径。这不是在解决问题，而是在把法定途径的责任转嫁给信访。
二、信访程序的“兜底”到底兜什么？
信访之所以是兜底性救济途径，核心在于它的补充性。公法上的补充性原则在信访领域表现为：其他法定途径优先，信访补充；其他渠道走不通、走不了、没覆盖，信访才接住。
具体看三层：
第一，受案范围的补充性。正式的行政救济制度，是行政复议、行政诉讼、行政赔偿和仲裁。它们有专门、具体、可操作的程序。信访是对这些正式救济的补充。对于已经选择其他救济途径，或者虽然没选择但应当选择其他法定途径、属于其受案范围的争议，信访工作机构不应受理。只有那些无法通过其他法定途径解决，或者不属于行政复议、行政诉讼、仲裁受案范围的争议，才可能进入信访。
比如，部分内部行政行为、部分抽象行政行为，以及其他不属于复议、诉讼、仲裁受案范围的职务行为，信访可以补位。但法律明确规定由行政机关最终裁决的行为，信访也解决不了。信访也不是“超级上诉审”。
第二，介入时间的补充性。有些争议本可复议、诉讼、赔偿或仲裁，但非因当事人原因过了申请期限，导致无法进入法定途径，这时信访可以提供最终救济。比如，行政机关未告知当事人救济权利和期限；或者期限结束后发现新证据，能证明原行为存在重大瑕疵、违反法定程序、超越或滥用职权、明显不当等。反之，如果是当事人自己故意拖延，信访也不应受理。
第三，处理方式的补充性。信访机构不能代替有权处理机关作实体判断，主要作用是转送有权处理机关，推动重启处理程序。它不是对行政纠纷做处理决定的机构。同时，有权处理机关的处理方式更具弹性、更温和，可以支持、解释、疏导，甚至带有调解色彩。但这不等于和稀泥，更不能因为信访更“软”，就替代复议、诉讼等硬性法定程序。
三、所以说，信访为什么必须是兜底？
因为只有确立信访的补充性，才能让各种救济方式各尽所能、各得其所。
如果信访大包大揽，本来可以通过复议、诉讼、仲裁解决的争议都挤进信访程序，就会模糊信访的功能定位，加剧信访与司法、复议之间的紧张关系，甚至消解司法机关的权威。反过来，确立信访的兜底性，可以建立无缝隙、无漏洞的救济体系：法定途径能解决的，走法定途径；法定途径覆盖不到的，信访补上；非因当事人原因走不进法定途径的，信访提供最终救济机会。
所以，依法分类不是“推出去”，而是“导对路”。能导入行政复议、诉讼、仲裁、依法履职的，就要明确告知、正确导入、写明救济途径；确属信访的，才按信访程序处理。该出履职答复书就出，该告知复议诉讼就告知。部门怕应诉，不能成为不引导、不分类、不写救济途径的理由。
信访是兜底，兜住的是权利保障的漏洞，不是兜住所有矛盾。把兜底当包揽，最终谁都兜不住。
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