【人文地理】边界之惑：插花地、飞地与瓯脱中的四川治理历史智慧||李勇先

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边界之惑：

插花地、飞地与瓯脱中的

四川治理历史智慧

李勇先

编者按：

翻开四川地图，边界并不总是一条简单的线。在川滇、川黔、川渝交界的崇山峻岭间，在眉州、阆中、达县的腹地田野上，“你中有我、我中有你”的插花地并不鲜见；在阆中、彰明的历史档案里，记录着政区孤悬的飞地往事；而在川黔、川藏交界的古代隙地上，“瓯脱”二字则留下了边疆缓冲的古老印记。

本期由四川省区划地名学会会长、四川大学历史文化学院李勇先教授执笔，梳理插花地、飞地、瓯脱三类现象的概念、成因与治理路径。看先人如何“因势而行、因俗而治”，又为今天的政区优化留下了怎样的启示。

插花地、飞地、瓯脱是中国行政区划史上极具典型性的特殊现象，在四川政区沿革中尤为突出。明清以降，此类现象因边界交错、权属模糊、治理复杂，成为行政区划调整的核心难题。本文立足四川历史与现实，厘清三者概念内涵与区别联系，剖析形成根源，并结合国内外最新研究成果，提出系统化治理路径，为当代政区优化与边界治理提供历史镜鉴与实践参考。

三种边界形态：插花地、飞地、瓯脱的概念辨析

1）插花地：四川最普遍的边界特殊形态

插花地是中国本土行政区划术语，最早见于清道光年间文献，是特定时期、特定区域内各政区在形成与变迁过程中形成的穿插交错、经界不正之地的总称。从行政区划归属来看，插花地归属明确，不存在争议，但边界犬牙交错。

清代胡林翼在《禀贵州插花情形》中，将插花地归纳为三种类型：

“华离之地”——府厅州县治所在此而辖土隔越他界；

“犬牙之地”——两壤本属一邑而中间为他境参错；

“瓯脱之地”——一线之地插入他境，既断复续，绵绵延延。

当代学界以杨斌教授为代表，将插花地定义为各政区“穿插交错或各种经界不正之地的总称”，包括飞地与犬牙之地两种基本类型，是西南地区民族交融、地形复杂、政区变迁的特殊产物。

如川渝交界的江合场，位于重庆市江津区石蟆镇六贡村与四川省合江县白鹿镇江合村的交界点，周围有许多江津、合江两县区之间的插花土地，包括稻田、菜园、树林等，这些插花地虽然划分模糊，但归属清晰，民国时期曾设立“江合二县调解委员会”来解决因历史地籍而造成的遗留问题。中华人民共和国成立后，插花地问题仍然存在。

四川插花地分布极广，不仅集中于川滇、川黔、川渝等省界民族聚居区，更广泛存在于眉州、阆中、达县等四川腹地州县。如清代眉州全域多处“丹属”，即丹棱县插花嵌入眉州；荣县五通场完整隶属于威远县，四周被荣县土地包围；安县西南晓坎场属彰明县，是绵州腹地典型县域插花，呈现“你中有我、零星交错”的特征，是四川最普遍的边界特殊形态。

清宣统年间所绘《四川全省详细图稿》相关府州县分图标注了大量插花地，如《长宁县》图外标有“永宁插花”“兴文插花”，图内也多处标“永宁插花”“兴文插花”“庆符县属”“王家岩永宁属”“庆符属”等字。图外县境西北紧靠县界有“长宁插花”，说明南溪县境内有长宁、庆符、永宁、兴文插花地。《泸州纳溪县图稿》在圆圈内标注大量“江”“永”字，表示该地属于江安、叙永插花地。《绥定府达县图》标注：“西三十，覃家坝，非渠县之界内。”该地属于达县插花地。《东乡县图稿》也标注：“县内多山”“内为达县属地，盖多插花地也。”说明达县在相邻的渠县、东乡县有许多插花地。《大竹县图稿》也标有“邻邑插花地”。

《四川全省详细图稿》之《长宁县图》

2）飞地：空间孤悬的行政飞跨形态

飞地是国际通用的地理学术语，又称“飞界”，是指某一行政主体管辖、但与本土主体完全不毗连，需跨越其他行政区域才能抵达的地块，可分为跨国飞地与国内飞地两类。

从国际层面看，俄罗斯加里宁格勒州、荷兰巴勒纳绍、比利时巴勒赫托格飞地、西班牙利维亚飞地等，均为典型。

从国内层面看，河北三河市、大厂回族自治县、香河县是河北省最大的“飞地”，三地和廊坊之间被北京和天津市隔开。青海省北部的海西蒙古族藏族自治州有一块飞地在省境西南隅，不与该州土地毗连，中间被玉树藏族自治州所隔。国内飞地面积较大、具备乡镇及以上行政建制，权属清晰但空间孤悬，是插花地的特殊类型，也可看作是广义插花地。

就四川境内而言，现存清宣统年间所绘《四川全省详细图稿》之《保宁府阆中县调查户口划分区域图》标“五里子”为阆中飞地，独立孤悬邻县苍溪境内，是川北腹地县级飞地。《彰明稿》图标出仁兴场飞地，属彰明“中三保”，完整嵌入安县，配套完整保甲户籍体系，该图共绘有六处本县飞地。这些地方都是清代四川飞地的典型代表，呈现“孤悬境外、独立管辖”的特征。

3）瓯脱：古代边疆无主缓冲隙地

瓯脱是中国古代边疆治理的专属概念，最早见于《史记·匈奴列传》：“东胡与匈奴间，中有弃地，莫居，千余里，各居其边为瓯脱。”其核心内涵有三：

一为边界防御土室与守望设施，《索隐》引服虔云“作土室以伺汉人”，又引《纂文》曰“瓯脱，土穴也”，《历代名臣奏议》称“瓯脱，境上候望之处”；

二为边界驻守士兵，如《汉书·匈奴传上》载“其君长以下数千人皆驱畜产行，与瓯脱战”；

三为边疆无人居住的隙地或缓冲地带，如陆游《送霍监丞出守盱眙》诗“空间瓯脱嘶胡马”，清罗惇纂《中法兵事本末》载“分界应於关外空地，作为瓯脱”，皆指两国之间的缓冲地带。

与插花地、飞地不同，瓯脱无明确行政归属、无固定居民，主要分布于边疆少数民族聚居区，是边界模糊地带的“空白区”。

四川清代川黔、川藏交界未开垦高山峡谷多划定为瓯脱，作为汉彝、汉藏族群冲突缓冲带。如《四川全省详细图稿》之《泸州纳溪县图稿》图外有专门文字说明：“按地志，南北径百九十里，东西径八十里，面积约三百余方里，瓯脱、插花在内。”说明泸州境内的瓯脱和插花地不是一回事，在永宁、纳溪、古宋三州县交界山地存在大片瓯脱隙地，证实二者为独立形态，是四川边疆民族治理的特殊印记。

《四川全省详细图稿》之《泸州纳溪县图稿》

三者区别与联系：边界特殊现象的逻辑厘清

1）核心区别

插花地、飞地、瓯脱虽同属边界特殊现象，但三者在内核上存在本质差异。

从空间形态来看，插花地为零星交错、犬牙相入，无独立空间，多为小块地块穿插于他境之中；飞地则孤悬境外、完全被包围，与本土无物理连接，面积较大；瓯脱为边界隙地、缓冲空白，无固定权属与居民，呈现带状或片状分布特征。

从行政属性来看，插花地归属明确、无独立建制，虽嵌入他境但仍隶属于某一政区；飞地权属清晰，有完整建制，具备乡镇及以上行政管辖体系；瓯脱则无明确行政隶属，是边界缓冲与空白区域，不属常规行政管辖范畴。

从分布范围来看，插花地遍布省界与腹地，是三者中最普遍的存在形态；飞地多分布于省际或县域交界，数量相对有限；瓯脱仅存于边疆民族交界地带，四川主要集中于川黔、川藏交界区。

从历史渊源来看，插花地与飞地源于政区划分、土地制度、行政调整，是行政运作与土地关系交织的产物；瓯脱则源于古代边疆民族治理与边界缓冲需求，是民族关系与边防制度的产物。

2）内在联系

无论是插花地、飞地还是瓯脱，都属于边界特殊现象，三者均突破行政区划“属地管辖”原则，导致边界治理复杂化，造成执法、户籍、赋税、治安管理混乱，是中国政区“山川形便、犬牙交错”划分原则的衍生结果，历代均需统一勘界整治。

三者在概念包容关系上：广义插花地包含飞地与狭义插花地（犬牙之地），瓯脱为独立边界形态，部分文献将其归为插花地子类，但以杨斌、郭声波等为代表的学者认为广义插花地与瓯脱二者内涵迥异，不可混同。三者共同构成了边界治理的复杂图景，需通过边界勘定、权属确权、协同治理加以解决。

四川插花地、飞地、瓯脱形成原因分析

四川复杂山川地貌、多民族杂居、土司卫所旧制与行政变迁、传统土地赋役制度、古代边防政策多重叠加，共同催生了三类边界特殊现象，其成因兼具普遍性与地域特殊性。

1）自然地理因素：地形复杂导致边界难定

四川地处青藏高原向四川盆地过渡地带，是川西高原、秦巴山地、四川盆地、云贵高原多种地理单元交汇之地，四川盆地内部又分成川西平原、盆中丘陵和川东平行岭谷等，而盆周山地川黔、川滇、川藏交界区山高谷深、地貌破碎，无清晰自然边界，难以按“山川形便”划分政区，导致土地自然分布与行政管辖脱节，这就为插花地、飞地形成提供了地理条件。如川黔交界斜坡地带，地形阻隔导致边界勘定困难，从而形成大量交错地块。

2）民族交融动因：多民族杂居催生边界模糊

四川是多民族聚居大省，汉、藏、彝、苗等民族大杂居、小聚居，历史上民族迁徙、文化交融、生产生活交错，导致土地权属与行政归属难以清晰划分。如永宁土司、九姓土司领地跨纳溪、江安、兴文，土司私产散落各县，催生大量川南插花地；川藏康巴交界高山无人区长期划为瓯脱。正是由于川西南、川西北民族交界区各民族领地相互穿插，自然形成插花地与瓯脱缓冲地带，是历史时期多民族交往交流交融的空间印记。

3）历史制度根源：土司制度与卫所建制遗留

唐宋时期，中央政府在四川少数民族聚居区推行羁縻州制度，不直接派流官治理，由当地部族首领世袭统治，形成内地郡县制与边疆羁縻制双轨并行的格局。元代将羁縻模式改造为土司制度，土官纳入朝廷官吏体系。明清时期，四川土司林立，中央政府为制衡地方势力，刻意采用“犬牙交错”原则划界，导致土司领地与州县土地相互穿插。改土归流以后，旧有领地权属未彻底厘清，遗留大量插花地与飞地。

明代中央政府在川边等地大量设置卫所，军屯土地独立于地方州县，军屯与民田分属两套体系，军田散落民间，清代裁撤卫所后权属未划转。如泸州原泸卫（九姓乡）军屯分散在纳溪、江安境内，是永宁插花地核心来源。清代卫所裁撤后，旧有土地隶属关系继续沿袭，造成卫所辖境与地方政区不重合，从而形成“军地插花”等现象。

4）行政与经济因素：政区调整与土地制度驱动

清代至民国时期，四川频繁拆分府、州、县，多次对府、州、县建制进行调整，由于边界勘定仓促，政区调整不彻底，导致部分地块划转未落地，形成“悬而未决”的飞地与插花地。如清宣统二年整合纳溪镇溪、江安共乐、兴文六合及永宁全部插花地新设古宋县，就是弥补历次政区调整遗留的交错地块；彰明多次调整县域边界，遗漏安县、绵竹境内六处辖地，形成连片飞地群，正是对历史遗留问题的补救。

四川飞地和插花地的形成还受到当时土地私有制的影响。在历史上，由于“地随人走”“赋归某县即属某县”的土地管理政策，土地买卖、赋役分摊导致地块权属与空间分离，形成大量零星插花地。古代土地自由买卖，赋税依附地块而非疆域，百姓跨县购置田地后形成插花。如江安县底蓬场、盘龙场田地分属永宁、泸州，户籍赋税归外县，空间坐落于江安境内，纯粹土地交易造成插花。此外，受茶马古道、川盐古道等交通与商贸因素影响，在交通要道上商旅云集，沿线驿站、集市归属特殊，形成“商贸插花地”。而矿产、山林等资源分布不均，为争夺资源，又形成行政交错地块。

5）边疆治理需求：瓯脱的边防与缓冲逻辑

瓯脱的形成完全源于古代边疆民族治理需求，四川作为西南边防重镇，历代政府在民族交界区预留隙地，作为民族冲突缓冲带、边防瞭望区，避免直接接壤引发争端，是传统边疆治理“以瓯脱安边”的制度体现。

清理拨正：化解历史遗留问题任重道远

无论是插花地，还是飞地，往往造成许多管理方面的问题，这些问题不仅影响了地方的行政管理，还对社会治安、经济发展等方面产生了深远的影响。

明清以来，四川持续推进插花地、飞地“清理拨正”工作，但始终面临三大难题：一是权属纠纷频发，边界摩擦、土地确权、民生事务推诿成为常态。二是管理成本高昂，跨区域执法、公共服务供给困难，盗匪、私采等问题滋生。如民国时期，川黔交界地区的插花地由于行政管理空白，成为盗匪藏身和作奸犯科的温床，严重影响了当地的治安和经济发展。据《四川全省详细图稿》之《古宋县图》和《永宁州古宋县调查户口划分区域图》两幅分图记载，清光绪二十九年（1903），永宁道台赵尔丰出巡边地，以为“治匪安边，非变更旧制不可”。赵尔丰任护理四川总督后，于清光绪三十四年（1908）奏请清政府批准，请将九姓乡援唐宋时羁縻宋州之名改设古宋县。直到清宣统二年（1909），清政府以九姓乡为基础，划入纳溪县镇溪乡、江安县共乐乡、兴文县六合乡、三官殿及拖船场和永宁州插花地，正式成立古宋县，治所在泸卫城（原中城镇，今古宋镇），隶属永宁州，辖玉屏、义合、鹤盘、镇溪、青川、得用、金鹅等八乡，从而解决了永宁州插花地问题。三是生态与文化受损，边界监管缺位导致生态环境遭到破坏，民族文化传承中断。如川黔插花山林地权属不清，乱砍滥伐、非法挖矿无人监管，生物多样性受损；川边缓冲荒地无序开垦，引发跨县土地冲突。四是协同机制缺失，省际、县际行政壁垒难以打破，治理碎片化。

有鉴于此，四川省可通过创新治理模式、完善政策体系，并借鉴国际治理经验，通过实践层面破解跨省、跨州、县因插花地产生的边界权属模糊管理难题，打通行政服务壁垒。或通过推进全域土地综合整治，将插花地、飞地治理纳入国土空间规划，或通过土地交换、协同共治、权属托管等模式解决插花地、飞地治理难题。

一是全域普查建档，精准确权勘界。对全省插花地、飞地、瓯脱进行全覆盖普查，建立空间数据库，明确地块位置、面积、权属、历史沿革，夯实治理基础。

二是构建协同机制，破解行政壁垒。建立川滇、川黔、川陕省际及省内县域间边界治理联席会议制度，实行跨区域协同治理。对于四川腹地插花地、飞地，尽可能以就近划转、权属清晰、高效管理为目标，稳慎清理零星插花地，优化县域边界，提升行政效率。

三是完善法治保障，规范治理流程。细化地方立法，强化执法监管，健全纠纷调解，明确插花地、飞地、瓯脱管辖责任、权属规则、争议解决机制，实现治理有法可依，杜绝因管理缺位引发的生态破坏与社会问题。

四是坚持保护优先，传承历史文化。将四川与周边黔、滇、藏、陕交界瓯脱与插花地纳入生态保护红线，保留部分瓯脱生态功能，以民族团结、生态缓冲、协同治理为核心，实施生态修复工程，发展绿色产业，避免过度开发导致生态脆弱化。将具有历史价值的插花地、飞地纳入历史地理保护范畴，打造政区沿革文化地标。通过依托边界地区多民族交融特色，挖掘插花地、飞地历史文化内涵，打造民族文化旅游、民俗体验项目，让边界特殊现象成为多民族文化交互浸润的独特资源。

结 语

插花地、飞地、瓯脱是四川行政区划史上的特殊印记，承载着自然地理、民族交融、制度变迁的历史信息。三者概念有别、成因各异，却共同构成了四川边界治理的复杂图景。

回望四川政区演变的历史长河，从秦汉设郡置县到明清“清理拨正”，因势而行、因俗而治始终是贯穿其中的治理主线。政区设置须在原则性与灵活性之间寻求动态平衡——这一经验，对于今天的边界治理仍然具有启发意义。

当前，依托国内外最新研究成果与治理经验，四川需以精准确权为基础、协同治理为核心、法治保障为支撑、生态文化为赋能，逐步稳慎化解历史遗留问题，优化行政区划格局，让曾经的“治理难题”变为“发展优势”，为新时代边界治理与政区优化提供四川方案。

来源：四川民政发布

作者：李勇先（四川省政府文史研究馆特约研究员、四川省区划地名学会会长、四川大学历史文化学院教授）

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