财政法立法困局：为何一部“基本法”迟迟未能出台？

导语：在我国财税领域，单行税法、预算法、政府采购法陆续就位，但被学界呼吁多年的财政基本法，却连续两届未进入全国人大立法规划。占国民经济近半体量的政府财政活动，为何缺少一部统揽全局的基础性法律？这块法律体系上的拼图缺口，究竟卡在哪里？

一、事实确认：财政法未列入两届全国人大立法规划

回顾近年立法轨迹，财政法的“缺席”并非偶然。

2018年9月，十三届全国人大常委会公布立法规划，三类项目当中，均没有“财政法”或“财政基本法”。

五年之后，2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划对外公布。财税领域相关项目安排分为三类：

第一类为条件成熟，任期内拟提请审议的项目，包含增值税法、消费税法、关税法、税收征收管理法（修改）；

第二类为抓紧工作，条件成熟时提请审议的项目，包含预算法（修改）；

第三类为条件尚不完全具备，需继续研究论证的项目，指向规范非税收入、政府债务、转移支付等财政税收制度的相关项目。

“财政法”“财政基本法”依旧不在清单之内。

进入2026年，财政部6月5日发布年度立法工作安排，重点推进预算法（修改）、地方附加税法、资源税法（修改）、财政违法行为处罚处分条例（修改）、政府采购法实施条例（修改）等，仍然不见财政法。

同时财政部提出，将积极配合推进注册会计师法（修改）、消费税法、政府采购法（修改）、税收征收管理法（修改）、社会救助法、国有资产法等立法。其中，国有资产法与财政法同属财政领域顶层制度设计，它的立法进程值得持续观察。

简言之，这部学界、实务界呼吁多年的财政领域“基本法”，连续两届被排除在全国人大立法规划之外，暂未进入立法机关优先推进议程。

二、为什么“财政法”如此重要，却屡屡“落榜”？ （一）它要管的事太大、太敏感

财政法并非普通部门法，是财政领域的“宪法性法律”。

它要统筹规范的核心内容包括：中央与地方财权、事权划分也就是分税制制度；财政收入，涵盖税收、行政事业性收费、政府性基金、社会保险缴款等非税收入；财政支出规则；政府资产与政府负债；转移支付制度；财政监督与法律责任。

其中，中央与地方财权事权划分，属于高度敏感的制度问题。

1994年分税制改革的基本框架，至今依据国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》文件确立，正如中国政法大学财税法研究中心施正文教授指出，这份文件甚至不属于行政法规。

如果将这套体制上升为法律，相当于把中央‑地方博弈规则予以“法律硬化”，地方财权、发债权、转移支付预期都将被法律锁定，多方利益协调难度巨大。施正文教授认为：财税体制涉及国家根本的权力划分，这一划分至少应当在法律中予以明确规定。

转移支付制度作为分税制关键配套，至今没有专门法律，主要依靠财政部门规范性文件运行，立法层级偏低，和《立法法》中财政领域部分事项“只能制定法律”的要求存在差距，这本身就体现立法推进的现实阻力。

（二）现有法律“碎片化”但已部分覆盖，立法紧迫性被弱化

我国现状概括为：有大量财政单行法，缺少统一财政基本法。收入端依靠各单行税法；支出端依靠预算法、政府采购法；监督端依靠审计法。

这种拼盘式立法，造成《预算法》负担过重。预算法本质是程序法，现实中却不得不越位承载分税制确认、地方债务管控、转移支付相关内容。正如人大代表刘小兵所言：“严格来说，预算法它只是一部程序法。”

全国人大常委会对相关代表议案的反馈也体现这一思路：一是通过加大现行法律法规执法力度，化解现实问题；二是落实税收法定原则，优先推进现有财税立法。

在立法机关视角，现有制度尚可运转。优先任务是完成税收法定硬任务、修改预算法，而非启动难度极大的财政基本法。

税收法定工作尚未全部收官：截至2024年12月增值税法通过，我国18个税种已有14部完成立法，消费税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税4个税种仍待立法。收入端法治化尚有不少任务，立法资源向单行税法倾斜具备现实考量。

（三）理论与实践准备尚不充分

刘小兵代表的议案获得30余位代表联名，还被全国人大官方刊物《中国人大》刊载，但学界对于财政法制度框架，仍存在大量没有形成共识的关键问题。

财政法应当纳入哪些政府资金？住房公积金、全国社保基金是否纳入法定财政报告体系；除税收法定外，行政收费、政府性基金、社保缴款，是否都需要人大审批授权；财政经营性支出如何划定约束边界；政府资产处置、置换、转让、重组的权限如何划分。

诸多核心议题没有统一方案，意味着立法的现实条件还不成熟。

（四）宪法层面缺少充分直接支撑

不少国家宪法专门设置财政税收专章，为本国财政基本法提供上位法根基。

反观我国宪法，涉及财税的条文相对简略。

施正文教授提出两种路径：要么通过修宪夯实财税制度的根本法地位，要么尽快出台财政法。但修宪启动门槛极高，而财政法又缺少宪法上明确直接授权，形成互为前提的现实僵局。

（五）立法会冲击现有整套制度体系

一旦财政基本法出台，将具备领域内上位法效果。

届时，预算法需要配套修改、税法体系要统筹调整、政府采购法需要衔接，还要大规模清理国务院各类规范性文件。不仅立法工程量巨大，还会带来跨部门权力再分配。

在现有体制可以正常运行的前提下，推动这部牵一发而动全身的基本法，现实动力与改革意愿都相对有限。

三、财政法与预算法、税法，三者到底是什么关系？

很多读者会疑惑：已经有预算法、各类单行税法，为什么还需要财政法？

三者属于基本法—程序法—单行实体法的层级关系。

财政法也就是财政基本法，定位是财政领域宪法性法律，核心作用是统揽财政收入、支出、管理、监督全局，界定中央与地方政府间财政关系。

预算法属于财政程序法，主要规范预算编制、审查、执行、决算全流程程序规则。

各单行税法属于税收实体单行法，分别规定每个税种的纳税人、税率、征管规则。

现实困境在于，预算法被迫承担了部分财政基本法的职能。施正文教授认为：税权划分、税种分享这类体制性内容，本应当放在财政基本法当中。财政法的核心使命就是规定财政体制，厘清各级政府财政权限、税收划分、支出责任边界。

四、立法呼吁的历史与现状

学界推动财政法立法已有多年。

2018年3月，全国人大代表、上海财经大学刘小兵院长联合上海代表团30位代表，向十三届全国人大一次会议提交制定《中华人民共和国财政法》的议案，该议案被作为代表建议刊登在《中国人大》，引发广泛讨论。

之后2019、2020年，刘小兵继续提交同主题议案、建议，但没有被采纳。

全国人大常委会没有直接给出“立法条件不成熟”的书面结论，反馈重点两点：第一，通过强化现行法律实施，解决现实问题；第二，继续落实税收法定，推进现有财税立法。

结合连续两届规划不予纳入的事实，能够看出立法机关对财政基本法持高度审慎态度。

2018年代表议案当中包含六项核心建议：

第一，将财政法立法尽快提上议事日程；

第二，财政法覆盖全部政府资金，杜绝法外资金；

第三，各类基金收支、资产负债全部纳入法定财政报告；

第四，确立财政收入权限规则，收费、基金等也要经过人大审批；

第五，明确财政支出法定权限；

第六，划定政府资产负债处置权限。

这些建议直指现实痛点：部分非税收入法律约束不足，政府资产负债缺少完整法定监督框架，但距离落地还有不小距离。

最新动态：2026年6月23日，《政府采购法》修订草案提请十四届全国人大常委会第二十三次会议初次审议。政府采购法是财政支出领域重要单行法，它的修订能够完善财政法律体系局部环节，但距离财政基本法出台依旧路途遥远。

五、未来展望：财政法何时有望“入列”立法规划？

尽管连续两届规划落选，但学界实务界的呼吁并未停止。从现实渐进改革逻辑看，财政法立法大概率会分步推进。

第一步，完成税收法定收尾，推进消费税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税立法，夯实财政收入端法治基础。

第二步，修订完善预算法，通过修法厘清预算程序与政府间财政关系边界，划清各自职责。

第三步，配套单行法先行，推进国有资产法、政府采购法修订，推动财政转移支付条例升级为法律，以单行立法积累制度经验。

第四步，择机启动财政法立法，待中央‑地方财政事权改革基本定型、理论共识凝聚之后，再推动财政基本法。

有学者判断，政府间财政关系相关基本制度未来有望出台，但路径不一定是直接制定法律。更有可能是先出台国务院、财政部层面的指导文件，走规范性文件到行政法规再上升为法律的渐进升级路径，而非一步到位的立法。

六、结语

正如刘小兵代表所说：“政府的钱花到哪里去了，应该明明白白。”

占国民经济活动总量近一半的政府财政活动，期待一部财政基本法，实现依法聚财、依法用财、依法理财。

财政法的缺位，是我国法律体系当中一块显眼的拼图缺口。补齐这块拼图，牵涉中央与地方利益格局调整、学术理论共识沉淀、上位法制度依据完善。这部法律终有浮出水面的一天，但还需要等待合适改革时机。