智库论见丨“十五五”时期因地制宜发展新质生产力的对策建议

核心观点

“十五五”时期，摆脱区域新质生产力发展困境，须紧扣国家顶层设计，立足四大区域差异化资源禀赋，坚持“因地制宜、分类指导、协同联动、系统赋能”原则，从要素配置、创新协同、政策保障、区域联动四个维度完善体制机制，构建差异化、高质量、协同化的新质生产力发展格局。

■闫坤 黄凌

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键攻坚阶段，也是新质生产力规模化、系统化发展的战略窗口期，更是破解区域发展不平衡、夯实高质量发展根基的核心时期。当前，我国各区域新质生产力差异化发展雏形基本显现，但同时面临要素错配、创新脱节、机制滞后等突出问题，亟须精准破局、系统施策。

因此，立足我国东部、中部、西部及东北老工业基地所在地区的资源禀赋、产业基础、创新能力的差异化发展格局，因地制宜发展新质生产力、健全适配区域发展的体制机制，是落实党的二十届四中全会精神、推动《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’”规划纲要）落地的重要举措。

“十五五”因地制宜发展新质生产力的机遇与现实基础

经过“十四五”时期的探索积淀，我国东部、中部、西部、东北地区“四大区域”立足自身比较优势，初步走出了差异化的新质生产力培育之路，为“十五五”时期规模化、高质量发展奠定了坚实基础，叠加国家顶层政策持续赋能，区域新质生产力发展迎来多重战略机遇。

政策层面顶层设计持续完善，发展导向更加清晰。党的二十届三中全会明确提出，健全因地制宜发展新质生产力体制机制。这为区域差异化发展划定了核心路径。“十五五”规划纲要进一步将因地制宜发展新质生产力作为高质量发展核心抓手，明确科技创新与产业创新深度融合的发展要求，从国家层面确立了“分类指导、协同推进”的发展原则，为各区域精准培育新质生产力提供了根本遵循、政策支撑和制度保障。

区域差异化发展格局初步成型，发展势能持续积累。东部沿海地区依托科创资源集聚优势，以创新链整合产业链、资金链，聚焦数字智能、生物医药、新一代信息技术等前沿领域，培育出一批世界级新兴产业集群，成为全国新质生产力创新策源地，创新驱动发展的核心引领作用持续凸显。中部地区立足装备制造、食品加工等传统产业根基，通过数字化改造、绿色转型、工艺革新稳步推进新旧动能转换，工业互联网深度赋能传统产业升级，产业向价值链中高端跃迁的态势持续强化。西部地区依托风光水等清洁能源资源优势，大力推进新能源基地建设，创新“光伏治沙+碳汇交易”发展模式，实现生态保护与产业发展双向赋能，资源优势向产业优势、经济优势转化成效显著。东北老工业基地聚焦重工业、装备制造核心产业，深化5G、工业互联网融合应用，持续推进传统工业数字化、智能化改造，老牌工业基地转型升级的内生动力不断激活。

当前因地制宜发展新质生产力的突出短板与现实困境

尽管各区域新质生产力培育取得阶段性成效，但对照“十五五”规划纲要高质量发展要求和区域协同发展战略目标，当前发展仍存在要素适配不足、创新转化不畅、制度供给滞后等诸多短板，体制机制堵点卡点问题突出，制约了新质生产力培育质效和区域协同发展水平。

一是要素配置与区域禀赋适配错位，比较优势难以充分释放。东部地区创新资源集聚度高，但资源配置存在“重应用、轻基础”的结构性失衡，基础研究投入不足，关键核心领域原始创新能力薄弱，难以破解“卡脖子”技术难题。同时，部分城市盲目追逐风口产业，产业同质化布局问题突出，造成高端产能不足与低端产能过剩并存，创新资源浪费严重。西部地区清洁能源、矿产资源禀赋优越，但技术、人才、资金“三缺”问题突出，数字基础设施薄弱。东北老工业基地人力资本供给与产业转型需求严重脱节，高校、职业院校专业设置滞后于产业发展，数字技术、智能装备操作等新兴领域人才缺口巨大，人才流失问题突出，严重制约传统产业智能化、高端化升级。

二是技术创新与产业发展脱节，区域协同转化机制不畅。中部地区产业集群普遍存在“集而不群”问题，龙头企业带动性不足，中小企业创新能力薄弱，企业间资源共享、技术协同机制缺失，产业链配套不完善。同时，高校科研成果与企业市场需求衔接不足，技术成果落地转化率偏低，科技创新对产业升级的赋能作用未能充分发挥。从全国层面看，跨区域技术协同机制缺失，东部先进技术、优质创新资源难以向中西部、东北地区有效流转，区域间创新联动、产业对接不足，各区域“各自为战”的碎片化发展问题突出，尚未形成全域协同的创新转化体系。

三是制度政策适配性不足，体制机制瓶颈突出。东部数据资源丰富但共享机制不完善，中西部、东北地区数字基建薄弱、数据安全保障不足，企业数字化转型进程分化严重，部分中小企业难以跨越数字化门槛。政策制定存在“一刀切”现象，部分地区未结合区域禀赋制定差异化举措，盲目照搬外地发展经验。西部新能源产业并网消纳、外送输送难题突出，中部传统产业路径依赖严重，东北传统产业改造政策碎片化，精准赋能成效不足。同时，区域金融支撑体系失衡，中西部、东北科技金融、绿色金融产品供给匮乏，中小企业融资难、融资贵问题普遍存在，难以适配新质生产力培育的资金需求。

“十五五”时期因地制宜发展新质生产力的对策建议

“十五五”时期，摆脱区域新质生产力发展困境，须紧扣国家部署，立足四大区域差异化资源禀赋，坚持“因地制宜、分类指导、协同联动、系统赋能”原则，从要素配置、创新协同、政策保障、区域联动四个维度完善体制机制，构建差异化、高质量、协同化的新质生产力发展格局。

一是优化区域差异化要素配置机制，实现禀赋与产业适配。立足各区域比较优势，建立精准化、动态化的要素配置体系。东部地区重点聚焦创新要素提质增效，加大基础研究和原始创新投入，组建国家级创新联合体，攻坚芯片、基础软件、高端医疗设备等关键核心技术，优化产业布局，建立差异化产业发展清单，杜绝同质化竞争，打造世界级先进制造业集群。西部地区聚焦资源要素价值升级，加大清洁能源基地、电网外送通道基础设施投入，破解新能源并网难、外送难问题，加大矿产、生态资源精深加工研发投入，延伸产业链、提升价值链。东北地区精准补齐人才要素短板，优化院校专业设置，开展订单式人才培养，出台专项政策吸引外流人才回流，适配传统工业智能化转型需求。同时，深化土地、数据、人才要素市场化改革，建立要素配置动态评估机制，依托大数据精准匹配产业要素需求，实现要素跟着产业走、产业跟着优势走。

二是健全技术创新与产业转化协同机制，打通创新落地堵点。构建分层分类的区域创新体系，东部重点布局国家级创新平台，强化原始创新和核心技术攻关；中西部、东北地区侧重建设区域性创新平台和中试基地，提升技术消化吸收与二次创新能力。完善“高校—科研院所—企业”协同转化机制，推广“揭榜挂帅”“赛马”等科研攻关模式，建设专业化技术转移平台，打通创新成果落地“最后一公里”。全面赋能中小企业数字化转型，持续推进5G、工业互联网县域全覆盖，制定数字技术应用标准，培育第三方数字化服务机构，对中小企业数字化改造给予专项补贴，帮助企业跨越数字化门槛。建立跨区域技术双向转移通道，组建跨区域创新联合体，完善技术转移激励政策，推动东部优质创新成果向中西部、东北地区有序流转。

三是完善差异化政策支撑体系，提升政策精准赋能效能。建立政策事前区域评估、事后动态调整机制，结合各区域发展禀赋和产业需求，制定分类施策的专项政策。东部侧重创新先行先试政策，鼓励前沿技术、新兴产业试点探索；中西部侧重资源转化、绿色发展政策，赋能清洁能源、生态产业提质增效；东北侧重传统产业改造、人才振兴政策，助力老工业基地焕新升级。建立政策成效监测评估体系，定期梳理修订不适配、低效政策，提升政策落地实效性。推行“试点探索、总结推广”发展模式，鼓励各区域开展特色政策试点，提炼可复制、可推广经验，以点带面提升全域发展质效。

四是构建区域协同联动发展机制，打造全域发展新格局。健全跨区域要素流动协调机制，打破户籍、社保、职称等制度性壁垒，推动人才、技术、资金、数据等要素自由流动、优化配置。构建“东部研发+中西部制造+东北配套”的一体化产业链布局，强化区域产业链上下游协同，建立产业链供应链安全风险防控机制，筑牢产业安全底线。完善差异化金融支撑体系，东部试点科创金融专营机构，丰富中小企业科创金融产品；中西部大力发展绿色信贷、绿色债券，设立绿色产业基金，赋能资源绿色转化；东北创新传统产业技术，改造专项金融产品，健全银企常态化对接机制和中小企业融资担保体系，以精准金融赋能区域新质生产力差异化、协同化高质量发展。

（闫坤系中国社会科学院财税研究中心副主任、研究员，黄凌系福州外语外贸学院副教授）

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审 核丨周子勋编 辑丨陈姝含