非法占用农用地罪：一个标点引发的争议

严重破坏了原有植被，但没有严重破坏林业生产条件——这样的行为，算不算毁坏林地？如果将司法解释中的一个顿号理解为“和”，不算；如果理解为“或”，算。

老韩不明白，除草怎么就成了毁坏林地。“就算不种地，我也得除草啊。”

南方周末记者 柴会群 南方周末实习生 周甜甜 王新瑞

责任编辑 | 谭畅

毁小麦时，王晓梅拍下照片，打算作为从轻证据提交给法院。受访者供图

2026年7月8日，为了让法院判得轻一点，王晓梅雇来车辆，把即将成熟的小麦毁掉了。

此前一个多月，内蒙古自治区通辽市公安局科尔沁区分局在官方微信公众号上通报一起案件：村民王某某在其承包的林地里间种31.7亩小麦，因涉嫌非法占用农用地罪被刑事拘留。

王某某就是王晓梅。通报中配发了她戴着手铐站在看守所门口的照片，由于头部作了遮挡处理，不少人误以为其是男性。

王晓梅被刑拘前一个月，通辽市科尔沁左翼中旗（以下简称“科左中旗”）一位姓韩的农民，同样因在承包林地里间种农作物，被法院以非法占用农用地罪判处有期徒刑一年两个月。

自2024年开展打击毁林毁草专项行动以来，在通辽市乃至整个内蒙古自治区，因开垦林地被追究刑事责任的案件大幅增加。这些案件的一个共同点是：司法机关认为涉案人的行为“导致林地原有植被严重毁坏”，并据此认定涉案林地被毁坏。

如此认定在法律界引起争议，争议焦点集中在对最高法司法解释里一个标点符号的理解上——如果将顿号（、）理解为“或”，则意味着涉案人有罪；如果理解为“和”，则意味着涉案人无罪。

南方周末记者注意到，在内蒙古自治区各级法院近年来判决的数起与开垦林地有关的非法占用农用地案件中，大都将“、”理解为“或”。有法律界人士认为，这一理解与司法部关于司法鉴定的规定存在冲突，与全国人大立法技术规范中的通常用法也不相符。

种地“犯法”的农民

王晓梅是通辽市科尔沁区育新镇育新村一名农民。2026年6月19日，经多方打听，南方周末记者在育新村找到了王晓梅。当时她被刑拘10天后办了取保候审，案子处在检察院审查起诉阶段。

王晓梅告诉南方周末记者，2023年，她花了23万多元，承包了村里105亩林地，承包期15年。

按合同要求，王晓梅只能种山杏和沙棘两种“山水林”。“山水林”的作用是防风固沙、改善生态，并不能直接带来经济效益。按王晓梅的说法，承包的时候，村支书当着他们六七个承包人的面，说树空（即林间地）里可以种小麦、谷子、黄豆等，“他要（是）包的时候就说不让我种（庄稼），只能栽树，那我不可能包”。

按王晓梅的说法，到了2025年村里就不让种了，地因此荒了一年，草长得比人还高。今年，她把家里种剩下的小麦种子种到树空里，没想到因此“犯法”了。

比王晓梅早一个月被刑拘的韩姓农民（以下简称“小韩”），是通辽市科左中旗希伯花镇一名承包林地的“林农”，从2021年开始在林间种植谷子、葵花等农作物（详见南方周末报道《林粮间作：一个林业大镇的禁种困局》）。

2025年8月，在科左中旗开展的打击毁林毁草行动中，小韩因种林间地被举报，警方将他刑事拘留，后来办了取保候审。老韩告诉南方周末记者，他和儿子当时认为也就判个缓刑，连律师都没请。

2026年4月，该案一审开庭，由于小韩自愿“认罪认罚”，且有自首情节，公诉机关通辽铁路运输检察院的量刑建议是判处拘役六个月，并处罚金三万六千元。一审判决作出前，小韩已预缴全部罚金。

但庭审结束后，通辽铁路运输法院认为公诉机关原量刑建议不当，建议调整，后来按调整后的建议，一审判处小韩有期徒刑一年二个月，并处罚金三万六千元。

与老韩同处希伯花镇的科左中旗满根农业开发有限公司经理许文丽，2025年也因涉嫌非法占用农用地罪被追究刑事责任（详见南方周末报道《“北京小姐”的造林“孽”》）。

《国土资源科技管理》2026年第3期发表了内蒙古自治区人民检察院陈羽枫写的《国土空间规划视角下“林耕矛盾”的法益调适》一文，其中写道：“2024年至2025年，内蒙古自治区非法占用农用地罪刑事案件数量呈指数级增长，本罪数量居全国第一。仅内蒙古大兴安岭森林公安局毕拉河分局，对辖区内非法占用农用地罪刑事立案即接近200件，非法占用农用地罪刑事处罚呈现泛化态势。”

天津梦鼎律师事务所律师郝毅2025年代理过内蒙古呼伦贝尔市鄂伦春旗多起非法占用农用地案件。据郝毅介绍，他去会见当事人时，发现看守所羁押了大量涉嫌非法占用农用地罪的农民，“看守所都放不下了”。

科左中旗公安局环食药大队大队长崔国君告诉南方周末记者，在2025年开展的打击毁林毁草专项行动中，科左中旗公安局立了几十起非法占用农用地罪刑事案件。

2026年6月19日，王晓梅和她在承包林地里间种的麦子。南方周末记者 柴会群 摄

如何认定林地“毁坏”

科尔沁区公安分局关于王晓梅非法占用农用地案的通报中，引用了刑法第三百四十二条，即非法占用农用地罪：违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

该条款即2001年通过的刑法修正案（二），旨在加强对农用地特别是林地资源的刑事保护，按刑法此前规定，只有非法占用耕地才构成犯罪。

根据刑法修正案（二），造成林地“大量毁坏”是犯罪构成要件之一。至于多少才构成“大量”，希伯花派出所所长李少坤告诉南方周末记者，商品林10亩以上、公益林5亩以上就算。

南方周末记者在希伯花镇走访得知，当地种林间地的农民，种植规模通常至少在几十亩，远超入罪面积。

至于怎样才算造成林地“毁坏”，李少坤则表示不清楚，称需要通过鉴定来认定，“我们说白了最主要看那个（鉴定）结论”。

事实上，自刑法修正案（二）出台，如何认定林地毁坏就是一个难题。刑法修正案（二）释义中仅提到，“对于林地而言，在认定是否遭到毁坏时，要从林地本身作为土地的生长条件，和生长在林地上的林木等植被是否被破坏两个方面考虑”。但对于如何“从两个方面考虑”，释义中并未明确。

2005年实施的《最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称“2005版司法解释”）中，列举了“毁坏林地”的各种行为：林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等非林业生产、建设行为。

按2005版司法解释，上述行为只要“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，即构成刑法第三百四十二条中的“造成农用地毁坏”。

也就是说，在满足其他犯罪构成要件的前提下，“造成林地的原有植被严重毁坏”与“造成林业种植条件严重毁坏”是选择关系，两者只要有一项成立，即构成犯罪。

如李少坤所说，司法实践中，林地是否毁坏，需要通过鉴定来认定。2020年，司法部出台《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》（以下简称“司法鉴定技术规范”），关于如何认定林地被破坏这样表述：破坏林地原有植被的，导致林地种植条件遭严重损坏，可判断林地被破坏。也就是说，需同时满足“破坏林地原有植被”与“导致林地种植条件遭严重损坏”两个条件，才构成破坏林地。

据《检察日报》2024年1月刊发的《非法占用农用地案办理的难点与对策》一文，在如何认定林地被破坏的问题上，司法鉴定技术规范的上述表述，与最高法2005版司法解释的相关表述存在冲突。

“或”改成了“、”

2023年，最高人民法院就审理破坏森林资源刑事案件出台新的司法解释（以下简称“2023版司法解释”），2005版司法解释同时废止。

南方周末记者注意到，2023版司法解释中，不再把“种植农作物”作为“毁坏林地”的单独列举情形。

此外，在2023版司法解释中，“原有植被”与“林业种植（生产）条件”之间不再像2005版司法解释那样用“或”连接，而是用一个“、”连接——在林地上排放污染物、堆放废弃物或者进行非林业生产、建设，造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的，应当认定为造成林地“毁坏”。

多名受访的法律界人士认为，2023版司法解释里的“、”如果理解为“或”，那么就和2005版司法解释一样；如果理解为“和”，则完全不同——既要满足“造成原有植被被严重破坏”，又要满足“造成林业生产条件被严重破坏”，才构成林地毁坏。

但据《非法占用农用地案办理的难点与对策》一文，司法实践当中，鉴定机构出具的鉴定意见恰恰多表述为“林地原有植被遭到严重毁坏，原有种植条件未遭到严重毁坏”。

小韩非法占用农用地案就是如此。该案的司法鉴定意见结论是：小韩在涉案地块林间种植作物的行为，“致使林地原有植被遭到严重破坏”，但“现林地土壤种植条件未遭到严重毁坏，林地具备林业种植条件”。

南方周末记者查阅近年来数份由开垦林地引发的非法占用农用地案判决书，发现有的认定为“原有植被被破坏，林业生产条件未被破坏”，有的只认定为“原有植被被破坏”，对林业生产条件是否被破坏未作评价，没有一份认定“林业生产条件被破坏”。

2023版司法解释中的“、”究竟应理解为“和”还是“或”，受访者观点不同。

广东法全律师事务所律师杨志伟认为，从语法角度看，“造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的”是一个动宾结构，宾语有两个，一个是“林地被严重污染”，一个是“原有植被、林业生产条件被严重破坏”， “、”应理解为“和”，即“原有植被”与“林业生产条件”均被严重破坏，才能满足定罪条件。

北京京都律师事务所律师张思嘉认为宾语有三个：林地被严重污染、原有植被被严重破坏、林业生产条件被严重破坏，“原有植被”与“林业生产条件”是选择关系而非并列关系。在张思嘉看来，两者用“、”而不用“或”连接，是基于语言表述习惯，意思并无不同，即“、”应理解为“或”。

“裁判要旨”与“典型意义”

张思嘉注意到，最高法在公布2023年司法解释时，还发布了依法惩治破坏森林资源犯罪的典型案例，其中在“于某鹏等非法占用农用地案”中指出，被告人在林地上种植人参，造成林地原有植被严重毁损，没有提林业生产条件是否被严重破坏，法院审理后认为于某鹏构成非法占用农用地罪。张思嘉据此认为，最高法也倾向于将“、”理解为“或”。

2023版司法解释实施后，张思嘉曾检索非法占用农用地案的判例，发现“、”都是按“或”认定的。她认为如此认定具有一定现实基础，“符合刑事司法打击非法占用林地、农用地的一贯立场”。不过张思嘉亦承认，没有见到哪份裁判文书曾就“、”作专门说理。

全国人大常委会法制工作委员会发布的《立法技术规范(试行)(一)》（法工委发[2009]62号）中规定，一个句子内部有多个并列词语的，各个词语之间用顿号，用“和”或者“以及”连接最后两个并列词语。

杨志伟认为，按上述要求，“造成”一词的宾语也只能理解为两个。如果理解为三个，应表述为:“造成林地被严重污染、原有植被或者林业生产条件被严重破坏”。

河北德公律师事务所律师李耀辉2025年代理过一起非法占用农用地案件，其当事人张某某因在林地里种植黄豆，导致“原有植被因开垦翻耕受到严重毁坏”而被起诉。

李耀辉在辩护词中引用了人民法院案例库里的徐某成非法占用农用地案：徐某成在建设道路时，采用爆破、挖掘等方式施工，造成涉案林地上原有植被大量损毁。该案例的裁判要旨提及“毁坏林地的实质在于破坏林地土壤种植条件或者原有生态功能”，李耀辉据此认为，张某在涉案土地上种植黄豆，不会破坏土壤种植条件，更不会对土地的生态功能造成任何破坏，因此不构成毁坏林地。

然而，徐某成非法占用农用地案同样也是最高法发布的依法惩治破坏森林资源犯罪典型案例之一，案例材料中称，该案的典型意义在于“本案造成原有植被大量损毁、被占林地重度毁坏后果”，并未提及裁判要旨所写的“毁坏林地的实质在于破坏林地土壤种植条件或者原有生态功能”。

《检察日报》刊发的《非法占用农用地案办理的难点与对策》一文中提到，最高法2023版司法解释，解决了司法鉴定技术规范与2005版司法解释相冲突的问题。

许文丽2025年因涉嫌非法占用农用地罪被刑事立案后，其丈夫朱东开始研习相关法律。在朱东看来，2023版司法解释里的“、”只能解释为“和”，才与司法鉴定技术规范相匹配；如果理解为“或”，仍与司法鉴定技术规范冲突。

“原有植被”是什么

小韩非法占用农用地案的司法鉴定书中提到，其在林地种植农作物“破坏了林地的原生态条件，使涉案林地的原有植被灭失”，但没写明“原有植被”是指什么。

2025年9月，内蒙古自治区林业和草原局发布了通辽市三起林农因“林粮间作”被判刑的典型案例，其中有两起经鉴定确认“涉案林地地表已发生改变，现场全部平整并种植农作物，致使涉案林地内原有植被遭到严重破坏”。但“原有植被”是什么，通报中同样也没有写明。

曾办过多起非法占用林地案的李少坤表示，“原有植被”是什么，他也“解释不了”。

根据刑法修正案（二），林地“原有植被”是指“生长在林地上的林木等植被”。最高法2023年发布的一起破坏森林资源典型案例中，也曾指出“原有植被”是“林地上的林木等植被”。

王晓梅告诉南方周末记者，间种农作物之前，自己承包的林地里，除了树就是草。每个树空有6米宽，她只种中间的4米，两边都会留出至少半米的空，种地的时候不会伤到树。

据司法鉴定意见书，小韩在林间种葵花的行为并未对林木造成损害——“农作物距离树木根部平均0.7米、林木成活率平均为98% ”。老韩据此认为，司法鉴定意见书里写的“原有植被灭失”，无非就是儿子在种林间地时，除掉了林地里原来的草。

老韩不明白，除草怎么就成了“毁坏林地”——“就算不种地，我也得除草啊。”

虽然不知道“原有植被”具体指什么，但张思嘉也认为，如果仅仅是除掉林地里的草，不能算毁坏林地。

值得一提的是，内蒙古自治区开展的打击毁林毁草行动中，只是禁止“林粮间种”，允许在林间种植蔬菜和菌类等农作物。

朱东曾在希伯花镇造林，也在林间种过各种农作物。在他看来，不论在林间种什么，都需要除掉原来的草，当年林业局发给林农学习的“林间抚育”材料中，就有关于如何除草的内容。他表示，按当前一些非法占用农用地案的审判逻辑，除草即造成“破坏原有植被”，那么政府允许的林间种菜、林间种菌，同样也会“破坏原有植被”，同样也构成犯罪。

朱东认为，农民在林地里间种农作物，只在2005版司法解释实施之后和2020年司法鉴定技术规范出台之前，才有可能违反刑法；司法鉴定技术规范出来以后，就不再违反刑法；2023版司法解释实施后，应更明确为不违反刑法。但在法律改了以后，一些司法机关仍像以前那样办案。

儿子被判刑后，老韩间种多年的林地今年撂荒。南方周末记者 柴会群 摄

“不毁事大”

一审判实刑后，小韩不服，提起上诉。呼和浩特铁路运输法院于2026年8月作出终审判决，认为一审判决定罪准确，但量刑不当，改判小韩拘役六个月，并处罚金三万六千元。对于一审中的量刑建议调整程序，呼和浩特铁路运输法院认为“确有瑕疵”，但表示并未影响程序公正。

据小韩非法占用农用地案的二审判决书，该案二审期间，小韩和其代理律师均提出，根据2023版司法解释，非法占用林地需同时具备“造成原有植被严重毁坏”与“造成林业生产条件严重毁坏”两个条件才构成犯罪。经鉴定，涉案林地仅原有植被被毁坏，林地种植条件未遭毁坏，小韩因此不构成非法占用农用地罪。

“根据最高法2023版司法解释第一条第（三）项规定，非法占用林地从事非林业生产，导致原有植被严重毁坏，以及林业生产条件被严重破坏均是构成非法占用农用地罪的入罪条件，并非同时具备才构成犯罪。”二审判决书中如此写道。

显然，二审法院把2023版司法解释里的“、”理解为“或”，即选择关系。

郝毅表示，他所了解的所有“非法占用农用地”案有罪判决，均是按“或”理解2023版司法解释中那个“、”的。

2025年以来，郝毅和同伴一共代理了十几起非法占用林地刑事案件。按郝毅的说法，他们主要是从刑事三百四十二条中的“改变土地用途”角度去为当事人辩护，绝大多数案件都以检方不起诉或撤诉结案，只有一起判了有罪。

郝毅提供的判决书显示，在这起判有罪的案件中，法院仅以“破坏原有植被”为由认定涉案土地被毁坏，未提及林业生产条件是否被破坏。

王晓梅还在等待案子开庭。2026年6月19日，南方周末记者来到涉案林地，发现间种小麦的地块，树苗约一人高，树行之间小麦青绿、长势齐整；没有间种小麦的地块则长满荒草。

王晓梅说，刑拘期间，看守所一位民警帮她介绍了个律师。会见时，律师问她是否“认罪认罚”，只读到小学二年级的她不知道啥叫“认罪认罚”，但仍在律师写的一份材料上签了名。

至于那片麦子，王晓梅办完取保候审回家后，一直不知道该如何处置。

据内蒙古自治区林长制办公室2024年发布的一份关于严厉打击违法开垦林地的文件，各地发现“林粮间作”的情况后，除了立即叫停，还要“恢复林地原貌”。不过文件同时要求，要把违法开垦林地行为“消除在萌芽状态”“避免重特大案件和‘毁青苗’问题发生”。

2026年9月14日，王晓梅在电话中告诉南方周末记者，村里后来让她把麦子毁掉了。“不毁（的话）他说事大。”

王晓梅说，毁麦子那天是7月8日——“还有四五天就能收了。”

南方周末记者 柴会群 来源：南方周末